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经济改革

陈和午:实现农民土地财产权任重道远

作者:陈和午  时间:2011-12-29

  国务院总理温家宝在中央农村工作会议上指出,土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的合法财产权利,无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。

  土地财产权是农民最重要的权利之一,围绕农民土地问题的矛盾纠纷已日益严峻。温总理此次表态力挺农民土地财产权或许意味着多年以来一直僵持的农村土地征用制度改革政府层面将会有所动作,农村土地可能会有一些新的政策举措出台。但是,由于土地问题是一个根深蒂固的大问题,解决起来又远非一日之功,也非一人之力能为,不仅农民土地的权利要真正明确很难,政府让利和政府违法也是难以抑制的,因此实现农民土地财产权可谓任重道远。

  一是农民土地的权利要真正明确很难。家庭联产承包责任制以来,农民对土地始终只有使用权,而无所有权,这次不完整、不彻底的产权改革也被视为“半截子土地产权”改革,使得现实中家庭联产承包责任制不得不面临着农村土地所有权主体抽象、虚置,所有人与代理人之间没有厘清界限和责任;缺乏对农村土地产权的明晰界定,农村土地产权不完整;农民对集体所有的土地无法直接参与行使权利,一直处于实质上的无权状态等弊端。从政府对农村土地的改革方向看,土地使用权长期化已成趋势,但要承认农民的所有权短期内几无可能,这无疑给侵占农民的土地权利留下了产权空间。

  二是土地财产权的实现是要政府让利。从法律上讲,财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利;也就是说,只有当公民对财产拥有占有、使用、收益、处分的权利时,公民才享有财产所有权。在这四项权利中,最重要的是财产的处分权,因为其他三项权利其他公民是可以分享的,而唯独处分权只能由财产所有者行使。而从目前的现实情况看,农民对土地的处分权是大大缺失的,很大程度上是政府或集体替代行使了这一权利,而弱势的农民要么选择了忍受,毕竟胳膊拧不过大腿,要么选择了越级上访,但有效果者甚少。现在要让农民享有合法的土地财产权利,相当于政府在征用土地过程中赚取级差地租的收益要分出来给农民,政府究竟能让出多少,政府与农民分成收益的比例如何划分,这些关键问题一时半会难以有个定论。

  三是土地财产权的实现要PK政府违法。土地财产权的实现不是一个政策就能解决的,而是涉及到制度、法律层面的问题。在2010年9月达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时,温家宝总理也曾直言,土地问题根本上与制度有关,农民合法的土地得不到应有的保障,现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象。这造成一手从农民那里廉价得到土地,另一手又高价卖给开发商。他明确表示,必须从制度上解决这些问题。现实中,我们看到尽管新拆迁条例出来了,但地方政府在拆迁房子的问题上并未就此打住,一桩桩血淋淋的案例依然如故,政府本身违法没有受到约束,农民土地财产权要想得到保证就形同一张空头支票。近期闹得沸沸扬扬的广东省陆丰市乌坎村事件,实际上背后的一个很大问题就与农民土地流失、享受不到土地财产权密切相关。重庆市市长黄奇帆12月15日在财经年会上也坦承,中国农民最大问题是没有财产权。现在各地城市化建设依然在快速推进,GDP政绩导向和土地财政的做法并未有实质性的改变,地方政府圈地的脚步也并未放缓,要想不让地方领导追求GDP冲动的来剥夺农民的土地权利,就现实情况而言,这只是看起来很美。

来源:价值中国 [关闭] [收藏] [打印]

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