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经济改革

关于土地承包经营权不宜有偿退出的建议

作者:瞿 国 然  时间:2017-04-21

 

  摘 要:土地权属特性决定了承包经营权不宜有偿退出,节约集约利用承包土地根本之策是改革家庭承包耕地为农民承包耕地。

  近年来,一些地方积极探索有偿退出闲置承包土地。而有偿退出将涉及是否补偿、由谁补偿、补偿标准、补偿效果等问题。

  一、土地权属特性决定了承包经营权不宜有偿退出

  集体经济组织成员对集体所有土地不具有所有权,只具有使用权。且其土地承包经营权无偿取得、无偿使用,还享受相关支农惠农政策。因此,土地承包经营权并非严格意义上的,而是具有中国特色的用益物权。所以,对不愿意从事农业生产经营而自愿退出承包土地的,不宜进行补偿。

  除征地情形外,承包土地退出后受益的往往是剩下的集体经济组织成员。根据“谁受益、谁负担”原则,本应由他们而不是政府或集体经济组织来承担退地补偿费用。但由于农村土地的权属特性是“集体所有”(集体所有土地本应属于全体集体经济组织成员共有),集体经济组织成员可依法地无偿地取得、使用土地承包经营权。又根据土地公有制及农村土地集体所有制,政府、集体经济组织都不应承担退地补偿费用。若有偿退出土地承包经营权,就与农村土地集体所有制或与土地公有制相矛盾,也与“谁受益、谁负担”原则相矛盾。

  有些地方探索的宅基地使用权有偿退出,其实并非对宅基地本身进行补偿。而是为了破解住宅所有权“绑架”宅基地使用权(宅基地无偿取得、无偿使用,而房屋寿命长还可修建)这一困境,激励退出闲置宅基地而变通的制度安排。

  二、政府支付退地补偿费用会增加不必要的财政支出

  由于土地承包经营权无偿取得、无偿使用,还享受相关支农惠农政策,而且保持现有土地承包关系长久不变,加上发包方对承包方未履行承包义务的约束力较弱,农业行政主管部门对承包方未合理利用土地的监管作用也较小。因此,土地承包经营权人或其继承人宁可闲置也不愿退出承包土地。

  我们暂且搁置土地权属特性不说,而基于节约集约用地、扶持“三农”角度,政府给予一定补偿费用以适当引导闲置承包土地退出。这就会涉及补偿标准确定、补偿资金来源、补偿政策效果等问题。

  承包土地退出补偿标准不宜过高,也不宜过低。过高,既会偏离农村土地集体所有制或土地公有制的权属特性,也会增加庞大的财政支出,还会激励更多承包土地退出而在将来他们当中有部分人员返乡却无地可耕种经营,进而引发社会不稳定;过低,激励力度不大,达不到政策效果。因此,补偿标准宜以第二轮承包期剩余年限土地收益、不宜以土地产值为基础进行补偿。

  其资金来源,包括宅基地退出补偿费用,可基于扶持“三农”的考虑,由政府统筹国有土地有偿使用税费。

  其实,土地承包经营权人或其继承人本有义务合理利用土地,或自己从事农业生产经营,或通过代耕代种、委托经营等方式以不让土地撂荒;同时,发包方或集体经济组织、农业行政主管部门加大对土地撂荒的监管力度,不一定非要有偿退出闲置承包土地。这既节省了不必要的财政支出,也在一定程度上促进了节约集约利用承包土地。

  三、节约集约利用承包土地根本之策是改革家庭承包耕地为农民承包耕地

  探索有偿退出土地承包经营权的主要目的是促进节约集约用地,进而促进农民增收、农业发展、农村富裕。然而,如前所述,有偿退出承包土地既在理论上站不住脚,也在实践中不具有经济性。

  1.现行土地承包制度缺乏因应性

  检视现行土地承包政策,存在权责不相当、人地不相适、承包期过长等问题。具体而言,农民享有的土地承包经营权,主要限于第二轮承包时集体经济组织成员依法承包的土地,且拟在第三轮及以后承包中,保持现有土地承包关系长久不变。但随着经济社会的不断发展,有近3亿农民工在城镇务工甚至落户,有相当部分在将来也不愿返乡务农;在30年甚至更长承包期里,有许多农民生老病亡、迁入迁出,甚至有部分人员成为机关事业单位职工、享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员。集体所有土地本应属于全体集体经济组织成员共有,包括新出生、新迁入、派生的成员,但不包括被取消、被丧失成员资格的原成员。然后,每个集体经济组织成员须依法可无偿地承包经营土地、取得使用宅基地。然而,现行土地承包政策下,既有相当部分享有土地承包经营权却不属于集体经济组织成员,也有相当部分应该属于集体经济组织成员却不能享有土地承包经营权。究其根源,是土地承包制度缺乏因应性,即土地承包政策中“农民”的长久不变与现实中“农民”的变形成了矛盾,而两者之间不能长期错位。

  2.改革现行土地承包制度的必要性

  (1)与土地权属特性不相符合。土地承包政策中“农民”的长久不变,容易让承包土地在事实上成为第二轮土地承包时的集体经济组织成员所有。这既与作为个体的集体经济组织成员对集体所有土地不具有所有权相矛盾,也与全体集体经济组织成员共有集体所有土地的权属特性不相符合。

  (2)不利于城乡差距缩小。若在第三轮及以后土地承包中,在城镇常住的集体经济组织成员仍享有土地承包经营权,就会获得土地流转收益、入股分红等。这不仅减少实际耕种经营者的收入,增加不必要的农业生产成本,还会导致这些农村发展成果倒流城镇,形成新的城乡二元体制机制,进一步扩大城乡发展差距。

  (3)影响全面深化改革进程。若保持现有土地承包关系长久不变,就容易导致并加剧占地不均、人地分离、人地不适甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等问题,不利于承包土地的节约集约利用,进而影响粮食安全、现代农业发展,甚至制约农村土地制度改革,减缓农民进城落户进程,影响城乡一体化发展体制机制构建,不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

  3.改革家庭承包耕地为农民承包耕地

  综上,改革现行土地承包制度很有必要,也很重要。而耕地承包制度改革是深化“三农”改革的首要突破口。深化耕地承包制度改革,其思路应是,坚守农村土地集体所有制,在符合国情国策、保护农民权益、促进农业农村发展、维护社会稳定前提下,坚持实事求是、尊重意愿、节约用地、公正合理原则,按照人地基本相适、权利义务相当、大稳定小调整思路,主要赋予从事农业生产经营的集体经济组织成员长期而有保障的耕地承包经营权。因此,建议改革家庭承包耕地为农民承包耕地,即在以后耕地承包中,主要向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包。

  作者单位:重庆市綦江区发展和改革委员会

  【参考文献】

  1.瞿国然,深化耕地承包制度改革的建议,《重庆经济》,2015(2)。

  2.瞿国然,关于农村集体经济组织成员资格认定与权益享受的建议,《重庆经济》,2016(5)。

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