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经济改革

城乡治理体系的现代化与乡村治理能力塑造

作者:罗光华  时间:2015-09-22

  【内容提要】以宗族为代表的社会组织曾经是中国传统乡村社会治理的主要力量,其治理的主要规则是乡规民约。城乡规则的巨大差异使得城市和农村社会治理差别较大,但城乡一体化战略目标的提出与实施使农民的传统思维方式和价值观念受到冲击与挑战,新型的村民人际关系得以塑造,农村社会结构发生了变化,必须引入新的治理结构。要实现城乡治理体系的现代化,提高乡村治理能力是关键。新形势下重塑乡村治理结构必须从以下四个方面进行:家庭(族)角色定位及其功能重建,建构正式与非正式的制度环境,建立多元化的治理主体及关系网络,形成家族、市场和国家三个途径的乡村公共产品提供。

  【关键词】治理体系;乡村治理;治理结构现代化

  以宗族为代表的社会组织曾经是中国传统乡村社会治理的主要力量,其治理的主要规则是乡规民约。城乡规则的巨大差异使得城市和农村社会治理差别较大,但是城乡一体化战略目标的提出与实施对农民的传统思维方式和价值观念带来了冲击与挑战,新型的村民人际关系得以塑造,农村社会结构发生变迁。这要求我们必须在新的形势下重塑乡村治理结构。

  一、理论分析框架:乡村治理的制度层次

  “新制度经济学”的命名者奥利弗*E.威廉姆森(OliverE.Williamson)在综述新制度经济理论关于社会作用、思想观点和经验检验时,提出了社会分析的四个层次。®第一层次是嵌入,它的演化是自发的、最漫长的,包括非正式制度、习惯、传统和宗教;第二层次是制度环境,制度的演化与形成需经历很长时间,包括产权制度、司法制度和政治制度等;第三层次是治理,包括治理结构、契约和交易费用等制度安排;第四层次是资源配置与雇佣关系,包括价格、数量和激励等。依照上述层次和逻辑,社会制度的变迁轨迹应该是在社会嵌入的基础之上,不断创造良好的制度环境,进行制度的合理安排,逐步完善治理结构,形成合理的契约关系和实现机制,进而使资源配置最优化。

  乡村治理机制主要是治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系。②结合威廉姆森社会分析的四个层次,要实现良好的乡村治理应包括以下四个层次:一是从非正式制度嵌入视角,要引导良性治理,须以非正式制度为基础,积累乡村社会资本,并积极发挥其作用;二是在制度环境层次上,乡村治理的权力主要是以乡政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构,这些机构的协调、配合与博弈能够为乡村提供良好的政治环境;三是在治理层次上,逐步形成各项规章制度、组织结构和良好的治理结构以对多元化的主体形成一定的约束机制;四是在资源配置层次上,在不断整合各种治理资源的基础上,为乡村社会提供更多的公共产品。相互制约和相互融合的四个层次,共同构成了完整的乡村治理制度系统。

  二、城乡治理体系现代化背景下的乡村治理:解构与价值诉求

  城乡规则的巨大差异使得城市和农村社会治理差别较大。在城乡一体化的提出与实践过程中,乡村治理使农民的传统思维方式和价值观念受到冲击与挑战,新型的村民人际关系得以塑造,农村社会结构发生变迁。

  (一)城乡一体化对传统乡村治理的解构

  1.城乡一体化使农民的传统思维方式发生改变。传统的乡村社会人与人之间的关系都相互熟悉,可以称为熟人社会,他们相互之间讲人情和面子,这决定了村民的行为与‘‘经济人”存在很大差异。市场经济的深入发展改变了传统的乡村社会讲人情和面子的思维和交往方式,取而代之的是货币评价,村民对经济利益的考量越来越多。

  2.城乡一体化使农民的传统价值观念受到冲击。传统的乡村社会奉行“纯粹”乡土意识,伴随着市场经济的深入发展,特别是大量农民工进城之后,农民的权利和平等意识不断增强。市场经济的深入也催促着各种法律法规的出台和实施,农民的法制知识较以前也得到丰富,他们越来越重视运用合理的法律手段来维护自己的合法权益,使其不受侵害,现代农村正在逐步摆脱“纯粹”的乡土意识。

  3.城乡一体化使新型的村民人际关系得以塑造。在传统的乡村社会,以血缘为主的人际关系构成了农村社会的基础。随着城乡一体化进程的发展,大量的人口流动改变了这种封闭性的地缘关系。农村的社会等级从过去按阶级和血缘划分正在转变为由经济和法律所赋予。这样,以契约形式为依据的社会关系正逐渐形成。

  4.城乡一体化使农村社会结构发生变迁。第城乡一体化的发展必然伴随着工业化的进程,这使农村社会生产结构发生重大变化;第二,城乡关系的互动加快了农村人口向城市的流动,农村社会过去静止不变的“超稳定结构”正在发生改变;第三,在传统的农村社会,农民都是以土地作为谋生的手段,随着城乡一体化的发展,农民收入差距逐步扩大,农村社会阶层结构发生变化;第四,一些企业和私营经济的快速发展,以及一些农民专业协会和专业合作组织等新型农民合作经济组织的快速发展,改变了传统的以基层政权为主导的单一组织体系,农村社会组织结构发生变化。

  5.城乡一体化对引入新的治理结构提出了要求。在传统的农村社会,宗族和农村基层组织已不能解决所有问题,要想维护农村社会的稳定、维持乡村的秩序,必须根据形势的变化改变传统的治理规则,这也对乡村治理机制提出了新的要求,要求农村基层政权朝着服务性政权发展。

  (二)城乡一体化下的乡村治理价值诉求

  1.一体化。一体化是指克服现有制度障碍,从制度上保障农村和城市能够有一样的发展机遇,赋予它们一样的权利,改变过去同在一片蓝天一138一下却不能享受同等待遇的差序格局。城乡一体化的价值诉求在于,要给予农民与城市居民同样的在接受教育、社会保险和社会保障等方面的权利。当然,城乡一体化并不是将城市治理的方式和制度生搬进农村社会,这样就是以城市的方式和方法来改造农村,这种错误的认识不仅不会使乡村治理朝着良好的方向发展,反而会进一步增加乡村治理成本,同时把城市也推入风险之中。基于上述诉求,城乡一体化背景下的乡村治理必须确立如下价值假设:乡村社会应有治理模式与价值选择,对农村社会不应以城市治理模式与标准来强制“改良”和“异化”应将农民当做理性的决策者、行动者来看待。

  2.市场化。市场化是指城乡相关资源应该坚持以市场为导向来实现优化分配。在城乡一体化的过程中,市场化这一诉求是不容置疑的。但这里需要指出的是,城乡一体化模式下的市场化产品和资源是有其限定性的,对于像土地、水、森林和矿产这些不可再生的资源,因为涉及到国家有关法律和政策保护,不得任意进入市场领域进行流通。否则会导致农村居民为了利益垄断这些资源,致使乡村治理演化为城乡利益的对立。

  3.民主化。所谓民主化是指乡村治理过程中,要充分尊重农民和村民自治组织的意愿,坚决的贯彻村民自治的原则,按照民主化的程序建立廉洁高效的乡村治理网络和结构。凡涉及乡村公共事务、公共福利,都应做到民主化的要求,当然有具体法律或政策特殊规定的除外。传统农民文化趋于保守,究其原因在于长期以来经济和法律上的不平等权利和待遇减弱了他们对各项经济和

  4.系统化。系统化是指城乡一体化是一项综合性社会系统工程,为此必须从综合系统的角度去实施,不能仅仅颁布几项行政命令,必须从各个方面进行科学的分析和论证,进而出台保证其实施的制度和政策。以乡村治理而言,城乡一体化这个系统工程所要解决的问题包括了显性的公共事务问题和隐性的理论与实务问题,如经济、政治、文化、社会等问题,还有农民的社会角色认知、农民行动意愿和行动类型等问题。城乡一体化下的乡村治理,需要解决好这些系统问题。

  三、乡村治理能力塑造:实现城乡治理体系现代化的关键

  城乡一体化战略目标的提出与实施使农民的传统思维方式和价值观念受到冲击与挑战、新型的村民人际关系得以塑造、农村社会结构发生变迁,要实现城乡治理体系现代化,提高乡村治理能力是关键,为此必须引入新的治理结构。在新的形势下重塑乡村治理结构必须从以下四个方面进行:家庭(族)角色定位及其功能重建,建构正式与非正式的制度环境,建立多元化的治理主体及关系网络,形成家族、市场和国家三个途径的乡村公共产品供给。

  (一)家庭(族)角色定位及其功能重建

  1.加强对宗族(家族)文化的引导和管理。传统的宗族拥有惩罚和指挥族民的权力和制度,现在的宗族已经不具有过去的组织特征和功能作用。修谱和祭祖成为大多数宗族的主力活动和表现,它更多体现的是一种对宗族文化的认同。可见,较较之传统的宗族,现在宗族活动的社会和政治组织功能被淡化,宗族活动成为一种文化参与。因此,对宗族(家族)问题要理性对待,要适当地做好宗族的文化引导和管理,充分发扬宗族(家族)的民俗文化传统及其独特的功能,要善于利用民俗礼法性质的宗族制度来解决乡村矛盾,使宗族在政府引导下成为法治建设的有效协同力量。

  2.促进乡村文化发展。文化是一种软实力,影响和支配人们政治行为的选择,可以深入有效地规定人们的政治倾向,起到行政制度难以起到的作用。农村基层文化工作要以农民需求为导向,在满足农民文化娱乐需要的同时更多地向农民传播法律、科技等知识,让农民感受到文化的魅力;积极鼓励、支持和引导农民发展适合当地特色的文化产业,使体会到文化价值的农民会有更多的热情参与到文化建设中来;积极弘扬和挖掘农村现有的传统文化资源,通过农民喜闻乐见的风格和方式进行传播,使其成为传播先进文化的载体,提高其基本素质和公民意识。这样就可积极地促进传统宗族观念的消解,使村民的思想由狭隘的“族人”观念向现代政治人观念转变。

  (二)完善乡村治理的正式与非正式制度

  威廉姆森将制度分为正式制度与非正式制度。正式制度主要指法律、法规、政策、规章等。非正式制度主要指伦理规范、道德观念、风俗习惯等。城乡一体化进程中的乡村治理,对正式制度和非正式制度都应加以重视。在正式制度方面,第要注重城乡法律的平等。城乡一体化要求城市和农村必须有统一的法律制度和体系。通过修改《选举法》和《村委会组织法》,党的十八大基本实现了农村和城市的人大代表比例一样。各项社会制度,如新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度,教育、医疗和公共卫生体制等也正在发展或趋于完善,从而使农民和城镇居民能享受到同样的社会发展成果。第二,要完善乡村治理的法律体系。农村法制建设还存在一些不完善的方面,比如农村的土地市场问题。十八届三中全会赋予了农民更多的土地权益,在国家有关政策明晰的情况下,农村土地可以进入市场进行流转。那么,土地的所有者、租赁者之间的利益如何分配,产权归属如何确定等都将成为要解决的突出问题,这就要求我们进一步构建明晰的农村产权制度。另外,在农村利益格局越来越复杂、农民越来越趋于自由化的背景下,国家如何在乡村治理的创新上有所作为呢?国家应从基层政治参与的制度化、基层政权组织自身运作的合理化、基层政治关系的民主化三个维度建构乡村治理的民主化运作机制。

  伦理规范、道德观念、风俗习惯等构成乡村治理的非正式制度。它们可以积累乡村社会资本,积极发挥社会资本的作用,又能促进乡村治理目标的实现。普特南认为‘社会资本……指的是社会组织的特征,例如信任、规范和网络,它们能够通过协调的行动来提高社会的效率”。®在城乡一体化下,要发挥出农村社会资本的作用,重构乡村治理尤为重要。为此,要积极以正式制度引导非正式制度良性的发展,并将两者加以平衡:第一,要以正式制度的价值取向为引导。城乡一体化要求建立城乡统一、平等的法治,而非正式制度又具有地域性、自发性和人身依附性的特点,两者之间存在着矛盾,长此以往,会影响到社会秩序。随着城乡一体化的进一步发展,社会规则日渐变化,非正式制度越来越难以规范社会的规则,这时就需要正式制度的引导。第二,正式制度的发展完善要充分吸收非正式制度的有关因素。现代社会法律的制定必须充分考虑社会中的习惯、道德、风俗等非正式制度因素。非正式制度的支撑和配合是正式制度设计、安排、发挥作用的基础。第三,当非正式制度与正式制度相冲突时,应当服从正式制度的规定。例如在村规民约的实施过程中,由于受历史和封建传统思想残余等因素的影响,也经常出现一些漠视妇女权利和违反法律规定的情况,对此,乡镇人民政府应依职权依法责令纠正。

  (三)构建乡村治理的多元主体系统

  1.整合资源,实现政府、村民、社会组织等多元主体之间的良性互动。要实现良性的乡村治理,应该建立多元化的治理主体。乡村治理主体的发展在政府、村民自治组织和农民的基础上,有更多的社会中介组织参与其中。农民专业合作社等社会中介组织的大量发展,极大地提升了农民的组织化程度,为农村提供了公共产品,对于农村经济的发展起到了很大的促进作用。但是这些组织在参与治理的过程中,其资源动员能力非常有限,原因是大量的资源被政府掌握,社会组织没有真正地起到市场中介的作用,极大地限制了各主体发挥作用的领域和范围。®

  2.完善制度,充分发挥农村精英的引领作用。城市化进程的加快发展,带来了大量人口流动,使农村社会精英流失,而农村社会精英又是保证诸如信任、网络等社会资本发挥作用的关键。2012年全国农民工总量达到26261万人,比上年增加983万人,增长3.9%。其中,外出农民工16336万人,增加473万人,增长3.0%。住户中外出农民工12961万人,比上年增加377万人,增长3.0%;举家外出农民工3375万人,增加96万人,增长2.9%。⑥本地农民工9925万人,增加510万人,增长5.4%。已有近一半的农村劳动力离土离乡。要实现农村的可持续发展,保持农村活力,改善农村治理结构,农村劳动力是关键。但是在农村吸引力曰渐下降的背景下如何留住他们呢?首先,夯实农村市场经济的发展,不断撬动农村的内生能量,使农民的经济收入增长,只有给这些精英以经济上的吸引,解决其后顾之忧,他们才会义无反顾地回归。其次,加强基础设施建设。农村优秀人才之所以不愿意回归农村,一个很大的原因在于他们对城市服务和各项基础设施的适应和习惯,如果能在农村生产生活方式和基础设施上加以完善,就会吸引大量流失农村精英的回归。

  (四)实现农村公共产品供给主体的相互协作

  城乡治理现代化要求农村公共产品的提供与城市基本均等。城乡一体化的发展使相当多的农村社会精英流向城市,农村人口数量减少,整体素质也呈下降趋势,在乡村治理的过程中发挥作用的宗族和基层政权功能逐渐被削弱,社会权威较过去而言日趋萎缩,这增加了乡村公共产品提供的难度。近些年来,虽然农村基层民主政治建设取得了一定的进步和发展,但是因为基层民主的分散特征,可能会导致村庄权力和地方政治被少一140一数精英所攫取。因此,公共产品的提供只靠民主不一定能做到。

  在中国,农村公共产品一般是由国家、市场和家族三方面提供。第一,由国家来提供农村公共产品。很多学者认为农民之所以贫困,一个极大的原因是国家权力在农村的定位问题,国家管理着农民和农民合作组织等不愿意退出。当前农村治理就是如何使农村发展的收益不被国家或市场提取而留在农村,这是乡村治理的出发点和核心。中央前几年就提出了两个反晡的政策,这既显示了中央对农村的扶持,也表明了中国农村发展战略的转变,当然这种转向仅靠农民的力量无法实现,更多的需要以国家权力的介入和引导为前提。第二,由市场来提供农村公共产品。市场遵循以成本效益来判断和提高资源的利用率,借助市场可以让农民在公共产品的提供中以自愿为原则,相对于以血缘关系为基础的家族提供而言,这使得合作与管理变得更加轻松明了。但是,市场的建立既要考虑买方又要考虑卖方,因为市场是以成本收益作为规则,所以对于具有公共性能的产品而言,市场不可能全方位提供。第三,由家族来提供农村公共产品。家族提供公共产品是一种自然的情感表达,不计成本和收益,容易达成组织目标的一致化,但同时也有其缺点,即这种合作与提供仅限于家族内部。随着市场经济在农村的深入发展,农民个人自由化的倾向和农村利益多元化的格局会使这种合作日益萎缩。因此,在现实中,统筹协调以上三者才能实现农村公共产品的有效提供,尤其要重视国家作为供给主体的作用。

  注释:

  ①OliverE.WilliamsonTheNewInstitutionalEconomics:TakingStock,LookingAhead”,inJournalofEconomicLiterature,Vol.38,No.3,Sep.2000.

  ②党国英《乡村治理现代化必先要城乡一体化》,载于《农村经营管理》2009年第11期。

  ③SeeTeodorShanin,PeasantandPeasantSocietiesISelectedReadings(2nded.),Iowa:BlackwellPublishing,1987.

  ④美罗伯特•普特南《使民主运转起来》江西人民出版社2001年版第195页。

  ⑤王立军、郭文峰《乡村治理中农村中介组织的功能探析——以都江堰某出口合作社为例》,载于《生产力研究》2010年第2期。

  ⑥参见http://finance.people.com.cn/n/2013/0527/c1004-21624982.html。

来源:《当代世界与社会主义》 [关闭] [收藏] [打印]

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