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经济改革

孙晓亮:关于征收耕地资源补偿税的探讨

作者:呼伦贝尔市委政研室主任 孙晓亮  时间:2017-03-28

  党的十八届三中全会提出了将资源税扩展到占用各种自然生态空间的要求,耕地资源作为农村土地的主体资源和自然生态空间最重要的组成部分,理应成为土地制度改革特别是资源税改革关注的重点,其商业价值与税收之间的关系使得征收耕地资源补偿税有必要成为两项改革共同的选项。

  一、提出征收耕地资源补偿税的背景

  (一)从税收历史发展看。我国税法从最早的夏王朝“贡法”开始,即按照土地及产量课征实物税,此后,又经历了承诺时期、专制课征时期和立宪课税时期,税收的结构和实体发生了变化,但无一例外都对占有和使用国家耕地资源进行了征税。2006年农业税取消后,对耕地资源的占有和使用不再缴纳任何形式的补偿,在减轻农民负担、促进农业发展的同时,耕地资源的无偿使用也带来一些负面影响。随着经济社会的发展和耕地资源稀缺性的凸显,如何能够促使对耕地资源的节约利用,成为我国亟待解决的难题。财政部、税务总局已于2016年5月印发《关于全面推进资源税改革的通知》,将逐步把水、森林、草场、滩涂等生态空间资源纳入征税范围。而耕地资源作为国家重要的自然生态空间资源,对其占有和使用也应像水、森林、草场、滩涂的占有与使用一样缴纳资源补偿税,从而更好地促进对耕地资源的节约利用,这符合一贯的历史规律和当前的形势需要。

  (二)从耕地资源现状看。目前,我国耕地普遍存在过度使用现象,农药、化肥超标投放,使用不加限制,导致地力严重下降。全国耕地质量评价成果显示,全国耕地平均质量等别为9.97等,总体偏低。其中,优等地面积为386.5万公顷,只占全国耕地评定总面积的2.9%,低等地面积为2394.7万公顷,则占到了17.7%。面临如此严峻的耕地资源形势,我们不应仅限于保证18.2亿亩耕地红线,更应注重提高耕地质量,保护耕地资源。除了健全法律法规、加大对环境违法犯罪的打击力度之外,还应通过分类征收耕地资源补偿税,发挥经济杠杆作用,限制滥用农药化肥等破坏耕地质量和对耕地资源过分掠夺的行为,建立有效的约束和激励机制,增强全社会保护耕地资源的意识。

  (三)从农村公共服务水平看。尽管改革开放以来,我国财政支农规模增长较快,但是规模总量及财政农业投入占财政支出比例仍然偏小,2016年财政支农占总财政支出的10%左右,远低于发达国家15%~30%的农业投入比例,财政支农支出占财政支出比重也远低于农业GDP占总GDP的比重。在支农资金结构上,包括基本建设支出在内的农业生产支出比重及农村教育、卫生等社会事业发展支出比重虽逐年增加,但投入规模仍然较少,制约了农村公共服务的发展。要缩小城乡公共服务的差距,解决筹集资金难的问题,在稳定并继续加大其他财政支农支出的基础上,有必要对耕地资源征收补偿税,从农业自身挖掘资金来源,“取之于农、返之于农”,以更好地促进农村公共服务发展。

  (四)从农业产业发展程度看。近年来,我国农产品产业体系基本成型,我国农业产业化经营组织发展迅速,农产品加工流通体系不断健全。随着农业产业集约化、规模化程度的提高,耕地流转的需求越来越大,中央相继出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,鼓励发展土地流转和适度规模经营,放活土地经营权,以满足工商资本对流转土地的需求。在此背景下,工商资本有更多的机会进入农村,将逐步释出农村耕地的商业价值,对耕地征收资源补偿税,可以起到调节收入分配关系的作用,引导工商资本有序进入,使农民充分享受改革红利。

  二、征收耕地资源补偿税的意义

  (一)有利于增强农民的国家意识。取消农业税以来,国家持续加大对“三农”的投入,农民负担减轻、生活水平进一步改善,但无偿占有和使用耕地资源、单方面增加支农补贴养成了部分农民只知享有、不知奉献的心态,在客观上也造成了农民履行国家义务与责任意识的下降。责任感的缺失也使乡村治理产生了新的难题,表现为集体经济积累衰竭和农村基层政权的功能弱化。征收耕地资源补偿税,通过把征税