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经济改革

日本国资国企改革经验与问题

作者:马淑萍 丁红卫  时间:2015-10-26

  日本与国有企业相关的法律概念是特殊法人、特殊公司(本文重点研究国家经营的特殊公司及其资产管理)。据OECD报告,日本已成为世界上国企数量极少的国家,目前国有控股公司仅剩下日本邮政股份公司。

  日本国资国企基本情况

  1.国有资产按照严格的法律分类实行分类治理

  根据日本《国有财产法》规定,国有资产分为行政资产和普通资产两类。行政资产是直接用于行政目的的资产,分为公用资产、公共用资产、皇室用资产和企业用资产。普通资产指行政资产以外的一切国有资产,包括政府出资(向行政法人、NTT股份等出资)、为驻日美军设施提供的资产、租借给地方公共团体等的绿地及道路等资产、未被使用的国有土地及其他资产。本文重点研究政府出资的国有企业资产。

  行政资产和普通资产的区别在于行政资产除极少情况外,不可作为私权对象,而普通资产可作为国有私有物。因此,在管理上不同,行政资产是实现行政目的的必要物质手段,其管理权在各省厅,而普通资产具有财政资产性质,由财务省统筹管理,下设分支机构。

  2.政府出资的国有资产少

  2010年底,日本国有资产总额为101.2万亿日元(不包括会计法的管理对象,如国有现金、储蓄等,也不包括物品管理法的管理对象,如办公设备与必备品等),行政资产和普通资产分别占30%和70%。其中,政府出资的国有资产仅占22%,即向日本政策金融公库、日本邮政、NTT、JT等20家特殊公司法人出资占比,日本国有企业基本被民营化,国有经济布局集中在社会基础设施。

  3.地方公营企业承担地方公共服务

  由日本地方政府出资的企业叫公营企业(又称地方供应企业),主要集中在供水、公交、医疗服务领域,它们基本垄断了日本民用和工业用水服务。日本地方公营企业决算规模相当于地方政府普通会计财政支出的20%。

  日本国资国企管理体制

  日本建立了法制化的国有资产管理体制,国有资产主要依据《国有财产法》和《财政法》进行监管。根据《国有财产法》规定,各省厅负责其管辖领域的行政资产管理,财务省负责普通资产的监管和处理,同时统筹管理国有资产。

  对国有企业按照特殊企业实行“一企一法”监管。上世纪80年代,除都市再生机构(日本住宅公団、住宅·都市整备公団等)改为独立行政法人外,其他公营企业均改为特殊公司法人。财务省是政府出资人的主要代表,并作为国有资产管理部门,负责经营预算和决算,具体业务管理由相关部门负责。特殊公司法人首先与私营企业一样,必须遵守《公司法》及上市公司相关法律;同时,日本根据行业特点和企业经营情况,对每个国有持股企业制定了专门法律,进行监管。如日本邮政股份公司主要依据《邮政公司法》经营,规定总务省监管日常业务,其中银行和保险业务同时还接受金融厅监管,财务省是其股东。

  国有上市公司也受到主管部门监管。如:2001年JR三家公司整体上市后,理论上不再受JR公司法限制,但国土交通省“为了确保铁道业务使用者的便利性、维持适当的利用条件以及确保区域经济和社会健全发展”,公布了《本州三公司注意事项指南》,对其经营业务继续拥有指导、劝告和命令的权利。

  日本国企改革的经验和问题

  日本一直肯定国有企业的“公共性”作用,因此国企改革始终坚持确保“公共性”的原则。国企的“企业性”差是国企改革的重要原因,它是由于经营体制造成的。

  (一)国企改革的经验

  1.民间直接参与制定改革方案

  如以行政改革(含国企改革)为目的,1981年设立第二届临时行政调查会议(简称临调),作为内阁总理大臣咨询机构。临调委员由财界代表、工会代表、传媒代表、学者等组成,提出的三公社民营化和合理化方案成为日本国企改革的主要参考依据。

  改革方案求稳。如临调方案进行了为期两年的事前调查和研究。同时,在改革方案设计上坚持稳步推进原则。如对JR采取先易后难、分类改革,对分拆后的本州三家好企业先进行民营化改革,而对条件差不能盈利的企业,采取基金收入弥补收支不平衡办法。

  2.坚持“一企一法”改革

  日本国企改革会针对每个企业制定专门改革法及相关配套法律。如JR民营化改革依据日本国有铁道改革法及促进国有铁道清算事业团员工再就业特别措施法等一系列法律施行,通讯改革依据电气通信改革三法进行,即《日本电信电话股份公司法》(NTT法)《电气通信事业法》《电气通信相关法》,JT民营化依据的是日本烟草产业株式会社法等。

  3.业务分拆、上市减持国有股是国企改革的基本路径

  过去的做法是首先按照地区或业务进行分拆,组建新公司,形成内部竞争;成立控股公司,发挥集团协同效益;上市实现国有股减持和资本流通。如JR按地区分拆成六个地区性客运公司和一个全国性货物公司,2001年三家公司实现了整体上市。NTT公司通过国内整体上市和国外上市减持国有股,目前政府和公共团体持股仅占32.51%,上市前对业务进行重组和分拆,分别于1988年和1991年成立了NTT数据和NTTdocomo,1999年将NTT股份公司改组为控股母公司,并按地区将固话业务分拆为NTT东日本、NTT西日本和NTT长途公司。

  4.妥善解决遗留问题

  如JR成立国铁清算事业团等两个存续公司专门负责处理遗留问题。具体做法:一是分类实施债务继承。在不妨碍新公司财务独立的原则下继承债务,对经营基础差的公司可不再承担债务,由存续公司继承大部分债务,其余债务由盈利能力强的企业分担。二是债务资金来源依靠土地出让金和股票出售收入,不足部分由国家财政补贴。三是进行人员分流。对剩余人员一部分实施早退计划,一部分通过培训实现再就业。

  5.确保公共服务

  日本采取的一般做法是在法律上明确规定企业履行公共服务的责任和义务。如《NTT法》和《电气通信事业法》明确规定,电信事业公共性责任由“绝对责任”变成“相对责任”,因此电信服务普遍性基本没有受到民营化影响。

  (二)改革的难题

  1.遗留问题的妥善处理

  日本国企改革的债务问题未得到彻底解决,大量裁员造成了失业人数的增加,转岗浪费了多年来积累的工作经验。

  2.市场与公共服务的关系

  市场投资和公共投资的关系处理。民营化后的企业,为了确保经营的稳健,往往对投资额和方向进行严格控制,投资目的更多是为了改善服务和增加收入,而不是实现公共基础设施的保障等公共目标。如改革后的JR各公司注重改善车辆等设施的市场投资,发挥不了公共投资作用。此外,在确保均等化公共服务方面,市场化会出现经济落后地区公共服务供给不足问题。如日本三岛铁路运输低密度区域的经营出现更加困难的例子。

  3.新运营模式的创造

  日本对营利性差的公共服务,改革后没有找到更好办法,仍然采取过去的内部转移支付方式。如货物运输依靠租用客运铁路公司的铁路线路,租金按照加成办法确定,即货物运输费加上百分之一佣金支付给客运公司,这意味着客运补贴货运问题仍未得到解决,没有实现市场化运营。

  日本邮政改革案例

  日本邮政事业创办于1871年,原隶属于邮政省。1997年桥本内阁将“邮政三事业(邮政、金融、保险)”作为一体,组成邮政事业厅,并在2001年省厅重组时,编入总务省。2003年更名为邮政公社。2005年小泉内阁通过邮政民营化相关六部法律,2007年10月实施,改组成立控股公司日本邮政股份公司(简称日本邮政),分拆成立四个下设全资子公司邮便事业股份公司(简称邮便事业)、邮局股份公司(简称邮局)、股份公司邮政储蓄银行(简称邮政储蓄)、股份公司简易生命保险(简称简易生命保险),实现了邮政民营化的重要一步。2011年邮政邮储、简易生命保险公司上市。2012年对邮政民营化法案和经营体制进行进一步调整,邮便事业与邮局合并,成立了日本邮便股份公司(简称日本邮便),形成了目前的1+3集团组织结构体系,2015年10月拟实现集团整体上市。

  (一)邮政民营化的改革方案

  进入21世纪后,在日本“官改民”大背景下,以及邮政业务不断萎缩和旧邮政体制阻碍国际竞争等原因,邮政民营化被提出来,邮政民营化意味着邮政业务从政府直营向企业自主经营转变。改革最终实现的具体目标是:发挥市场作用,有效利用邮政储蓄(占日本全部储蓄额的1∕3以上)和简易保险资金;减少1∕3公务员队伍,减轻国民负担(2004年日本国家公务员97万人,其中原邮政公社约28万人。邮政公社不缴纳所得税、法人税、法人居民税、法人事业税、登录许可税、印刷税等);减持国有股,实现财政重建。

  日本成立了邮政民营化委员会,它是邮政民营化改革的监督机构。由于汲取了过去民营化的改革经验,改革方案更加明确了政府监管与企业自主经营的关系,重视处理好公共服务与市场的关系,注意动态调整改革方案,以处理好企业发展和改革的关系。

  1.实行全面监管的国有资产管理体制

  政府对公司进行双层监管。日本财务省作为政府出资人代表,直接持有母公司日本邮政100%的股权(今后减持50%以下),而子公司股权由日本邮政直接持有。在监管上,按照业务及重要程度实行分类分层监管。总务省作为业务监管主管部门,负责母公司及核心子公司的日常业务监管,但金融业务的子公司同时要接受金融厅监管。重大事项除总务大臣审批外,还必须经过总理大臣审批。需经总务大臣审批的事项具体有:从事邮政法规定以外的业务;涉及集团和核心子公司股权变化或变更,如出售、增资扩股;集团和核心子公司董事会及监事会和会计监察人选的任用和解聘;集团经营年度计划;集团和核心子公司利润分配及处理,企业合并、分拆、解散决议;邮政费用的制定。

  集团母公司日本邮政的定位是控股公司,主要发挥业务战略调整作用,具有以下职能:行使股东权益;对各业务子公司的经营管理和业务进行支持;制定业务子公司的年度经营计划基本方针;子公司董事会及监事会人选的任用和解聘。

  2.健全内部经营体制

  2007年按照业务将邮政公社分拆成邮便事业、邮局、邮政储蓄、简易生命保险四家专业子公司和母公司日本邮政组成的1+4公司体制,另外为了管理金融业务,成立独立行政法人邮政储蓄简易生命保险管理机构。2012年邮便事业与邮局合并成立日本邮便,变为1+3公司体制。

  完善公司治理结构,强化内外监督机制。体现在:首先建立独立审计制度。设立监事会强化审计的独立性,监事会由三名成员构成,其中两名是法律和财务专业的外部监事,成员由股东大会任命,它直接向股东大会报告,主要职责是审查董事会和会计委员会提交的报告,出席重要经营会议等。下设监事室,负责日常事务。另外,建立内部监察体制。集团层面设立了由90人组成的内部监察部门,同时在50个地区设立了监察室(973名),主要对经营活动完成情况及内部管理体制的适当性和有效性进行检查和评价。其次,实行外部董事制度,外部董事占董事会的一半以上。第三,设立执行董事制度,使经营执行层和战略决策层有机分离。在总经理职务下设立由执行董事组成的“经营会议”,负责日常重大经营事项的决策;下设风险管理、社会责任等五个委员会。第四,依法建立信息披露制度,提高经营透明度。除按照上市公司标准对企业经营状况进行披露外,还公布未来经营风险等信息。

  3.上市减持国有股

  要求尽早出售金融业务股份,2012年对“2017年9月30日前全部出售邮政储蓄和邮政保险股份”政策有所调整,不对出售期限进行硬性要求。要求出售日本邮便股份,但规定政府持股不得低于1/3,为确保公共邮政服务和窗口业务,对出售期限没有具体规定。实现母公司日本邮政整体上市,要求股权保持1/3以上。

  4.确保邮政公共性

  主要指确保为国民提供三种邮政普遍服务。日本是世界上重视金融普遍服务的极少国家,过去政策规定的普遍服务对象只有邮政服务,2012年扩大到邮储和简易人寿保险。同时更加强调发挥邮政的公益性与区域性服务作用,希望通过新途径使当地邮局储蓄服务于当地经济,并努力解决山区等人口稀疏地区居民利用金融服务不便等问题。

  《日本邮政法》明确要求日本邮政提供邮政服务、简易储蓄、汇款及债权债务决算等邮储服务和简易利用生命保险服务,并对普遍服务标准提出了“使用者能简便利用、邮局统一服务内容、在全国各处均能利用”的要求。《邮政民营化法》特别规定要为24个边远村镇提供普遍服务。另外,对邮局设置标准也进行了规定,如在任何一个市町村必须设置一个以上邮局,对人口稀疏地区要维持民营化前水平,邮局必须设在地区居民容易使用的位置等。日本是世界邮局网络(邮局数24500个)最发达的国家,邮寄天数达标率为98%,是世界最高。

  目前,日本普遍服务费用主要由企业承担。对这种不完全合理的局面正在讨论,有两种建议:一是普遍服务费用由政府直接负担;二是采取租税等特别措施确保受托者普遍服务业务的开展。与第一种建议的直接补贴方式相比,第二种建议更具可行性,还可对根据邮局客观经营条件的好坏采取差异化政策。

  (二)改革阶段成果和挑战

  邮政民营化使集团经营状况得到改善。银行和保险收益大幅增加,纯利润占比提高,2009年占比达到82%。集团收益增长趋于稳定。为税收做出贡献,如2009年上缴法人相关税3253亿日元(改革前不上缴)。业务结构得到调整,为解决独立生存能力,在邮政民营化委员会建议下,并兼顾同业民营企业利益,开展了新业务。如整合内外物流资源,建立新的物流体系,开展国内国际新物流业务;与地方银行合作,建立新的金融体系,共同开发金融新产品,并与全国银行数据通信系统对接,实现金融资源共享;与IBM合作,建立新的信息平台,利用邮政保险客户资源,建立了健康管理生活管理信息系统。

  未来面临产业转型发展的挑战:一是传统邮政收益的确保。受互联网经济的影响,近年邮政投递量、邮政存款余额、保险合同量均不同程度下降,整体收益恶化,2013年以后收益略有改善。另外,邮政业务的公共性决定其低收益性,依靠储蓄和保险委托业务生存的局面难以根本改变。二是金融创新产品的开发。目前邮政储蓄主要产品仍是国债,资产运营的多元化和为地方经济服务是最大课题。保险新产品的开发也是当务之急,目前超低利率储蓄型产品的魅力下降,主力产品养老保险业务在萎缩。

  作者单位分别是国务院发展研究中心/北京外国语大学

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