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经济改革

从竞争中性看国有资产管理体制改革

作者:  时间:2018-12-05

  智库观点 夏凡

  央行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上提出,为解决中国经济中存在的结构性问题,将考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。此后,国务院国资委新闻发言人彭华岗在回应“竞争中性”原则时称,中国提倡“所有制中立”,反对因企业所有制的不同而设置不同的规则,反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。对此,笔者研究提出了下阶段国有资产管理体制改革完善的建议。

  竞争中性的基本理念

  竞争中性是经合组织倡导并推动各成员国政府消除国有企业在市场竞争中的不当优势而提出的原则,核心理念是“国有企业与私营企业公平竞争,政府秉持中立态度、保证政策中性”。2012年经合组织提出了确保竞争中性的“八大基石”,总体上可归纳为三个方面。

  政府与国有企业的关系。一是国有企业按公司法注册,与私有企业面临相同法律约束。二是实现政企分开,防止政府对国企的政治干预。三是监管中立,将国有资产所有权职能从政府公共管理部门中分离出来,形成不对任何所有制企业特殊的监管环境。四是管理国企要遵循市场规则,不干预国企董事会的独立决策和企业的日常管理。

  国有企业与私有企业享受平等的待遇。一是税收中立,国有企业与私有企业应面对相同的税负、税收待遇。二是债务中立,避免国有企业获得优于私有企业的信贷条件,以及获得政府的直接补贴。三是政府采购中立,采购政策与程序应当面向全部所有制的企业,具有竞争性、非歧视性和透明度。四是对竞争领域的商业类国企必须获得与同行业企业相当的回报率。

  国有企业承担政府责任要分清成本。一是核算政府内部面向市场特定职能的成本,建立成本分摊机制,不能形成市场活动的成本优势,造成不公平竞争。二是对国企承担的公共政策职责必须给予足够、透明的补偿,将成本核算金额予以公布,并确保政府的补偿机制可以问责。

  目前我国与竞争中性原则的符合与差距

  改革开放以来,我国国有资产管理体制改革的路径是政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离,权利、义务、责任相统一,建立统一的国有资产监管体系。国有资产出资人代表制度建立后,尤其是中国特色社会主义进入新时代以来,国有企业改革取得重大进展,“1+N”文件顶层设计构建完成,“十项改革试点”深入推进,重大改革举措落地见效,国有企业体制机制发生了重大变革,与市场经济的融合更加紧密,规模实力和竞争力进一步增强,企业经营业绩逐年提高,国有经济主导作用有效发挥。我国坚持和完善基本经济制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。在法律制度框架下,国有企业与其他所有制企业都已按公司法注册,享受相同的税收、融资待遇,国有企业成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。可以说在改革方向上,我国与竞争中性原则是一致的,但由于我国国有资产体量巨大、改革涉及的体制机制调整还有一个过程,因此我们在改革程度上仍存在一些差距。

  相当规模的国有资产仍由公共管理部门监管。目前,有218家A股上市公司的实际控制人仍是公共管理部门或具有公共影响力的事业单位,资产总额139万亿元、所有者权益12万亿元、营业总收入5万亿元,分别占全部1068家境内国有控股上市公司的76%、47%和19%。全国社会保障基金理事会理事长楼继伟称,有75个中央部委办局还管理着5300余户国有企业,基本没有建立国有资产出资人管理制度。大量经营性国有资产分散监管、规则不一,无法从全局来规划国有资产布局,难以形成一致的发展路径,资源配置效率上离高质量发展存在差距。

  部分国有资产出资人职能未落实。目前国资委监管企业的部分出资人职能仍由一些部门在行使。企业经营管理者不是由董事会选聘,难以真正建立规范的公司治理。企业负责人因任免部门层级不同而隐含相应行政级别,企业内部还有行政级别观念。国资委对国有资本经营预算还无法统筹,难以通过预算来引导国有经济布局结构调整。还有一些公共部门直接出台对国企的规范性文件,形成多头管理的政资不分局面,影响出资人权利的独立性。而国资委还配合行政部门承担了一些公共管理的职能。

  国有企业内部机制改革未到位。当前国企改革进入深水区,还有一些难啃的“硬骨头”,改革成本逐渐增大。企业内部管控模式仍有行政管理色彩,人事、劳动、分配制度改革不彻底,人员能进不能出、干部能上不能下、工资能增不能减的问题依然不同程度地存在。还有大量的国企办社会机构,离退休人员社会化管理等历史遗留问题较为突出,人员管理、运营费用负担沉重。国资委在履行具体监管职责时,行政纽带强于产权纽带成为现实选择,只能处在传统行政管理向公司治理过渡的中间状态。

  法律制度体系有待系统构建。《企业国有资产法》出台后,国有资产法律制度体系还有待进一步系统地建立健全。一方面,缺乏所有权代表机构组织法,国资监管机构处于不稳定状态。另一方面,国资委制定了大量符合企业市场化经营实际的国有资产管理制度规章,但效力位阶低、适用范围窄,无法对各类国有资产管理发挥规范功能。

  四方面进行探索

  坚持两个“毫不动摇”,国有资本、集体资本、非公有资本平等竞争、相互促进、共同发展,通过发展混合所有制经济,推动各种所有制资本取长补短、相互融合。坚持社会主义市场经济改革方向,遵循市场经济规律和企业发展规律,坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离,坚持权利、义务、责任相统一,进一步完善国有资产管理体系,促进国有资产保值增值。坚持党的领导和完善公司治理相统一,深入贯彻落实两个“一以贯之”,加快建设中国特色现代国有企业制度。

  贯彻落实好党中央决策部署,借鉴吸收竞争中性原则的有效经验,结合我国当前存在的问题与差距,可以从以下四个方面进行探索。

  对国有资产实行统一监管,形成统一的国有资产所有权政策。公共管理职能与国有企业出资人职能同时履行会产生利益冲突,不符合国家或公共利益,也无益于国有企业经营。公共管理部门不应再作为国有企业的出资人,由同级国资委统一履行出资人职责,实现国有资产统一监管。既有利于形成公平的市场竞争环境,避免政企不分而产生的竞争扭曲,也有利于强化国家所有权人的身份,促进目标界定和绩效监督的透明化。形成全国统一的国有资产所有权政策和监管标准,实现国企改革方向一致、国有资产优化配置。

  国资委规范行使出资人职责,对国有企业董事会明确受托责任。国资委应当成为积极的股东,通过股东会、董事会来有效行使出资人权利,确保公司治理的专业性和有效性。一是建立规范的董事会,通过建立结构科学、任人唯贤、公开透明的董事提名流程,打造规范、专业、多元的董事会。二是清晰界定董事会职责,明确受托责任和经营目标,落实董事会制定经营战略、经理层选聘等职权,由董事会来培育、考核、激励骨干人才队伍。三是企业拥有完全的经营自主权,国资委以及任何部门不得妨碍董事客观履职,董事对自己的行为承担责任。四是国资委对董事会的绩效进行定期审计、考核和评价,对其是否遵守相关公司治理标准进行监督,通过股东会对董事会进行问责。

  将国有企业经济活动与公共政策目标分开,对国有企业不实行特殊政策支持。承担国家公共政策目标,是国企设立的使命与社会责任,但应与一般商业行为清晰区分开来。国企承担特殊责任的成本和收入要清晰核算,以政府购买服务的形式予以补偿,建立纯粹的商业关系。不能通过其他渠道给予政策扶植和财政补贴,而产生扭曲市场的结果。同时,公共采购招标也应面向所有企业,通过竞争、非歧视、适度透明的招投标流程。国资委对国企的经营业绩考核,在充分考虑经营环境的前提下,应当要求企业在经济活动中获得的收益率与私营竞争对手保持一致。

  建立公开透明的信息披露机制。国资委作为受托人,应当把国有资产运营情况向全国人大常委会报告,同时向公众披露,全面、清晰地说明国有企业的整体经营业绩、改革发展动态和完成国家任务情况,以及国家所有权政策的落实情况。同时,国有企业也应当在信息披露方面保持与上市公司同等的标准,在年度报告中披露公司治理情况、企业财务成果和经营成果,以及完成公共政策任务的成本和接受国家财务资金、政策支持的情况等有关事项。

  [作者单位:中共中央党校(国家行政学院)]

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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