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经济改革

学者纵论国企改革:2017年国企改革前瞻微调查

作者:  时间:2017-01-09

  编者按

  从2016的顶层设计年到2017的“施工年”,国企改革迈向深入,2017年国企改革将呈现出哪些特点?中国经济时报记者深入采访业内权威专家,以“小微”见“大势”。

  中央企业智库联盟秘书长彭建国

  改革重在发挥基层首创精神

  2014年到2016年是国企改革的顶层设计阶段,其中也有试点探索,但以顶层设计为主。2017年顶层设计已基本完成,开始转入施工年。一方面,要在一些关键领域、敏感问题及需要深化认识专项改革继续进行试点探索,如国有控股混合所有制企业员工持股试点,电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等7个特殊行业的混合所有制改革试点;另一方面,对于其他认识相对统一的改革,2017年可以在顶层设计的大框架下加大落地力度。本轮改革的基本操作思路是顶层设计与摸石头过河相结合,顶层设计目前已基本完成,现在要重点强调的该是充分发挥基层首创精神的时候了。

  我个人认为,2017年除了员工持股、特殊行业发展混合所有制经济等比较敏感、需要试点先行外,绝大部分的改革措施都可以在顶层设计指引下、在企业自主权范围内加大推进力度、加速改革步伐。2016年中央经济工作会议提出,将发展混合所有制经济作为突破口。我感觉,七个特殊行业的试点将在今年落地,别的行业则可以大范围铺开。

  国有企业深化改革内容是多方面的。深化国企改革最深层次也是最基础的层次是产权层次的改革,公司法人治理和转换企业机制都与企业的产权结构紧密相连。如果是单一的国有产权主体,规范治理、转换机制则很难到位。发展混合所有制经济就是产权层次的改革,产权结构多元化能够从根子上帮助企业解决治理问题和机制问题。国有企业改革是多方面的,发展混合所有制经济作为一个突破口,可以带动其他方面的改革,比如完善公司法人治理结构、实行职业经理人制度、薪酬制度改革等。

  关于国企改革进展评价,总体上看是按照中央统一部署进展顺利,通过试点在一些重点难点领域取得了突破和经验,但也存在区域性发展不平衡问题。我个人感觉,目前市场经济比较发达的地区,比如在上海、深圳、广东、浙江、山东等省市的进展较快,东北地区和西部地区相对缓慢一些。

  2017年是国有企业改革关键年,顶层设计基本完成,需要尽快落地。2017年落地情况如何,既是对顶层设计的检验,也会对未来全面深化改革产生重要影响。如果做得好就会给后面改革积累很多经验,如果在操作中诸多问题没有得到切实破解,将不利于下一步改革的深入推进和2020年改革目标的全面实现。

  总之,目前国企改革的顶层设计已基本完成,总体政策框架已经基本出台,地方和中央企业不要再观望等待,要尽快行动起来,使改革顶层设计尽快在基层企业中实施落地。

  中国社会科学院工业经济研究所企业制度研究室主任余菁

  国企改革须因企制宜

  2017年大家对国有企业改革的期望主要落在“实”字上——国有企业能否对充满不确定性的国际国内经济形势作出实事求是的判断,能否结合各自企业的不同实际,务实推进相适宜的改革任务,切实提升国有企业的运营绩效、竞争能力、社会声誉和企业发展的可持续性,这应该成为我们审视2017年国有企业深化改革实践时思考的重点。

  2016年,中国开展“十项改革试点”工作,中央企业兼并重组和改组组建国有资本投资运营公司这两项试点工作进展相对明显,扩大参与这两方面改革的企业数量并由这些企业来落实好承担的改革任务,这将是2017年深化国有企业改革取得实质性进展的重要内容;落实董事会职权、市场化选聘经营管理者、推行职业经理人制度这三项工作在已确定的试点企业中有不同程度推进,那些放权程度更高、市场化程度更高的企业,其改革成效也更值得期待;部分重要领域混合所有制改革及混合所有制企业员工持股、企业薪酬分配差异化改革,这三项试点工作有待加快推进及扩大覆盖范围,一些有条件推进改革的企业由于没有被划在试点企业范围内而暂未能推进改革或仍处在观望状态,2017年需要转变这种情况,使有积极性且符合规范改革条件的企业都能够便捷地参与改革;国有企业信息公开以及剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题的试点工作,在2017年,需要加快探索,以求取得初步的实效。

  除以上10项改革试点任务外,国有企业还承担着加强党建、创新发展、瘦身健体与提质增效等其他方面的改革与发展任务。此轮深化国有企业改革有其面向2020年的远景目标,可以想见,伴随2017年经营环境的新变化,国有企业还将迎来有更丰富的实践内涵和更有挑战性的改革任务。总体看来,现行政策体系给国有企业深化改革提供了多种可选的改革途径与措施,每个企业需要因企制宜,既勇于创新改革方向与路径,又能够对相对适宜自身的改革任务的风险与收益进行综合权衡,对不同改革任务的轻重缓急进行策略性的安排。

  长期以来,国有企业改革是中国经济体制改革的中心环节。在完善社会主义市场经济体制的现阶段,国有企业改革也仍然关系着改革全局的成败,与我国社会经济发展进程中面临的各类重大现实问题有不同程度的联系,与其他多个领域的改革联动密切。国有企业改革与2016年着力推行的供给侧结构性改革、治理过剩产能等问题的相关性已经显露得很充分了。进入2017年,防控金融风险是今年经济工作中的一项重中之重的任务。近些年,中央及地方国有大企业集团在推动“产融结合”过程中发展起来了大量的金融与类金融业务,如果监管不到位,其中有积聚风险的潜在可能性。还有一些地方的国有公司大规模参与区域性的开发建设活动,这些企业有不少业务和地方政府债务、房地产调控这类棘手的政策难题紧密联系在一起。为此,政策制定者需要对国有企业改革与金融、财政等其他领域的改革进行统筹考虑。

  中国企业研究院首席研究员李锦

  要发挥国企改革的牵引作用

  2016年中央经济工作会议提出稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险,为2017年全年的工作奠定基调,五个方面彼此之间相辅相成,改革要在其中起到牵引作用。

  在各项改革中,国企改革位列其他改革之前,此外还有金融、财政、财税和金融改革。这说明在众多改革中也要充分发挥国企改革的牵引作用,带动其他各方面的改革,同时还要完善一些配套的制度建设,比如税收、电价、社会保障等方面。总之,既发挥国企改革的牵引作用,也要同步推进其他相关改革。

  国企改革关系到改革全局,从目前已经公布的信息看,2017年的国企改革将全局推进,重点突破。中央经济工作会议提出要将混合所有制被确定为突破口,这是第一次将混合所有制提升到一个特殊的位置,而在过去它只是一项工作。

  在国企改革十项试点中,八项由国资委主导,还有两项分别由国家发改委和财政部主导,其中国家发改委主导混合所有制,说明国家发改委要在发展混合所有制上发挥更大的作用,垄断企业的混合所有制改革要站到前台。

  2017年国企改革的难点是增强国企活力和引入社会资本,是否能够通过改革的方式将民营资本进入到实体经济,决定了2017年中国经济能不能在保证稳增长和防风险上取得成功。

  为了吸引民营资本进入,2017年中国将更加重视产权保护,目前已经搭建了一批国企投资经营公司,可以预见2017年市场经济将发挥更大的作用,中国更加注重保护民营资本的积极性。在这之前,一些体制并不明确,没有形成新的体系。

  这次中央经济工作会议后,我注意到这些体系已经成型,形成了鼓励民营经济发展的突破口、标准、环境和重点。具体而言将混合所有制作为突破口,标准是公司法人治理结构和市场化经营机制,环境是产权保护,为民营经济创造条件,重点要发展行业。

  随着国企改革的不断深入,已经对国企进行分类,未来将继续深化对国企的分类,与此同时,重组兼并也将在2017年呈现出加强的趋势,将牵引和拉动混合所有制经济的发展。

  国有企业公司的活力主要体现在公司法人治理结构和市场化经营机制,要通过股权的多元化,解决一股独大的情况,要对经济发展起到明显的促进作用。

  2017年的国企改革,还有一个需要高度关注的方面,即四个一批(巩固加强一批、创新发展一批、重组兼并一批、清理退出一批),这里面尤其要关注重组兼并和清理退出。可以预计2017年将会更加重视国企分类和投资经营公司的运作。

  君百略咨询CEO张政军、君百略咨询研究部董事总经理袁俊

  国企改革在试点中探索经验

  十八届三中全会以来推行的国有企业改革,可谓之“全面”和“系统”的改革,从之前相对粗放的改革模式进入到精细设计和全面推进的改革模式,其主要标志就是“1+N”项国企改革制度设计及其出台。截至2016年底,“1+N”项国企改革制度大多出台,为后续的改革提供了制度基础。2017年将进入新时期国有企业深化改革实质性推动的元年,将主要在国有资本投资、运营公司试点、混合所有制改革试点、混合所有制企业员工持股试点、国有资本布局结构调整等四个方面取得重要进展。

  首先,国有资本投资、运营公司将成为改革的重点。根据有关数据显示,截至目前,中央层面已经明确了8家投资公司试点和2家运营公司试点;地方有36个省市改组组建了142家国有资本投资、运营公司。2017年是改革深化之年,中央和地方有望通过国有资本投资、运营公司试点,探索和总结国有资本投资运营的经验和模式,包括明确国资委与国有资本投资、运营公司的关系、明确国有资本投资、运营公司与所出资企业的关系,以及明确国有资本投资、运营公司自身的功能定位、运营模式、公司治理体系、股权管理体系和组织管控体系等。

  其次,国企在混合所有制改革上会有一些实质性进展。2016年12月,中央经济工作会议全面部署了2017年经济工作,明确指出了“混合所有制改革是国企改革的重要突破口……在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐”,混改在上述垄断行业可能会取得突破。混改之于上述行业改革的意义主要体现在两个方面,一是通过引入社会资本,实现股权多元化,形成相互制衡的股权结构,有助于治理机制和决策效率的提升,从而提升国企的绩效;二是在垄断行业的竞争环节推进混合所有制改革,有助于放大国有资本,引导退出资本集中布局到需要发挥作用的领域中去,如电网、石油管网、铁路网等关键环节。

  第三,混合所有制改革员工持股试点也会有突破性进展。《混合所有制员工持股意见》133号文件明确指出要在科技型企业中试点,并确定在10家中央企业三级子公司开展试点。过去国有企业股权激励和员工持股主要是偏向科技型企业,如联想早期分红权激励、TCL和中联重科的管理层股权激励等;且政策层面也主要是鼓励国有科技型企业开展股权激励,如财政部、科技部《中关村国家自主创新示范区企业股权和分红激励实施办法》(财企2010-8号)、国资委《关于在部分中央企业开展分红权激励试点工作的通知》(国资发改革2010-148号)。相对其他类型国有企业而言,在科技型企业中推广员工持股试点难度相对较小,且有政策依据和实践经验借鉴,预计2017年员工持股试点有望率先取得经验。

  第四,国有资本布局结构调整将会取得一定进展。重点表现为两个方面:一是布局结构调整的方向已经明确,中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发2015-22号)中明确了国有经济布局结构调整的方向,要向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。本次中央经济工作会议也明确了2017年经济工作的方向,重点要以“三去一降一补”五大任务为抓手,推动供给侧结构性改革,包括去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。二是中央国有资本投资、运营公司已经改组成立,且央企的并购重组也在加大推进,有助于国有资本布局结构调整进一步优化,未来两类公司投资、运营特征比较突出,在推动布局结构调整中,将发挥重要作用,包括对重要产业进行投融资、开展国有企业的重组整合、引导国有资本向重要产业集中以及向过剩产能退出和不需要国有资本发挥作用的领域实现退出。在国有资本布局结构调整方面,预计2017年比2016年的动作要大一些,过去主要是国资委主导一级央企的并购重组,2017年可能会涉及中央企业二级以下企业的并购重组。

  总体来看,2017年国企改革将在试点基础上探索前行,将主要以模式探索和经验总结为主。国有企业改革是逐步推进的过程,2017年要先探索模式和经验,在这个过程中,一些困惑性的问题是否能够解决很重要,比如国有资产流失的问题、混改中民资持股比例问题,以及员工持股方案设计涉及的持股范围、股份来源、资金来源、交易价格、持股方式等。可以预计2017年实质性推动越来越快,在试点的基础上,制度体系建设也会更加完善,试点范围也会进一步扩大。

  中国国有企业体量比较大,140多万亿元的国有资产总量影响经济发展全局,对于地方经济,地方国企要发挥带动作用。目前国企在不少行业中占据主要位置,特别是在经历过上一轮的国企改革后,大部分国有企业集中在资源能源、基础设施等领域,且位居行业龙头,处在产业链上游,国企业务的经营和投资方式,将影响产业发展,进而对相关产业中的企业,特别是民营企业产生影响。目前,在一些行业中,对民营企业,依然存在玻璃门、旋转门和弹簧门等现象,民营企业虽然在整个国民经济中总量较大,但在一些基础性、资源型、限制进入的领域话语权较小,国企是否能够转变经营方式,其开放的程度将影响到整个社会投资活跃程度。

  

  

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