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经济改革

地方政府应把握好PPP实施节奏

作者:刘立峰  时间:2017-04-25

  政府公共职能范围内的支出责任不会因为PPP而有所消减。因此,公共产品属性显著、外部性较强的项目应谨慎选择PPP方式。要综合考虑采取PPP模式是否真正物有所值,政府中长期财力承受能力如何,以及项目对提升公共服务效率的作用,把握好PPP实施节奏。

  从2013年年底开始,PPP模式在我国迅速推广,从中央到地方,掀起了一阵PPP热潮。PPP有利于缓解政府当期的债务压力,社会资本承担公共项目投融资的主要任务,得到公共项目的长期经营权并获取投资回报,政府则将部分投资责任转移至社会资本方。政府通过向社会资本支付投资成本和合理收益,将当期的一次性支出延长为多年的财政稳定性支出,平滑了当期的政府支出压力,实现公共投资的代际分担。但是,有了PPP,是否就不会形成政府债务负担呢?

  PPP中政府债务隐性化值得关注

  有人认为,PPP项目中的可行性缺口补助和政府付费等政府支出均列入预算,是经过严格预算安排的未来财政支出的计划,不是一种实际的债务,因此,PPP不会形成政府债务。这种想法值得商榷。根据国际会计准则委员会的定义,负债是指企业过去的交易或事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。在大部分PPP项目中,政府在协议生效日起,即确立了未来较长时期内的实质性现时付款义务,未来的政府付费支出确定无疑,应当将其作为负债予以确认。可行性缺口补助和政府付费无疑会形成政府债务增加。

  PPP中政府债务隐性化也是一个值得关注的问题。IMF曾指出:作为一种创新型政企合作模式,传统的政府会计准则难以对其进行清晰准确的统计处理,导致PPP项目相关的债务可以从政府的表内剥离到表外,转化为隐性债务。由于PPP项目具有显性债务隐性化的特点,容易被过度使用,造成一定隐性财政风险。欧盟统计局研究表明,东欧国家为加入欧盟,曾经较大规模利用PPP来修正财政状况指标,以满足马约关于加入欧盟的财政状况条件,这些隐患对于欧债危机在东欧的持续蔓延有不可忽视的影响。

  我国PPP中政府债务隐性化问题更加明显。一些地方政府采取了“保底承诺”“回购安排”“明股实债”、利用基金进行“优先劣后”分配等方式推动PPP的发展,实质上是假借PPP的方式违规举债、变相举债。

  “明股实债”也叫“假股真债”,这种交易表面上是股权融资,交易的背后却常有股权回购条款,或带有特定时间、特定触发条件的强制性股权交易条款。这种不合理的交易使得债务风险增加。例如,要修建一条高速公路,地方融资平台可以寻找一家社会企业,各出资一部分成立项目公司,由该项目公司作为PPP的主体建设高速公路。平台公司会私下和这家企业签订一个回购股份的协议,承诺在未来高速公路项目建成后以一定价格回购其全部股份。表面上看,这是一个好的PPP股权投资项目,但是,实际上仍然是类似于BT的债务融资项目,与传统融资方式如出一辙。

  “优先劣后”是指在PPP产业基金中,政府部门或其指定机构成为劣后级,金融机构作为优先级,金融机构只是财务投资人,享受固定回报。以PPP基金投资城市综合体项目为例,在基金中,信托或理财资金为优先级,当地融资平台为劣后级。地方政府承诺将土地出让收入优先偿还金融机构本息,若土地出让收入无法覆盖开发成本,则由财政预算补足。这种PPP形式也不是真正的股权合作,而是典型的固定回报的债务融资方式,最终形成地方政府的直接债务。

  当前,地方融资平台短期内清理和转型面临较大困难,融资平台的转型各显神通。一些融资平台开始以政府购买服务的方式,继续为政府提供融资。政府购买服务通常是由当地政府与融资平台签订采购服务合同,由融资平台向金融机构融资并实施项目,政府根据合同约定分期向平台支付采购资金,用于项目资本金投入及偿还贷款本息。虽然政策已经明文规定融资平台不能替政府举债,但是,平台却可以将政府需支付给平台公司的采购款作为质押,向金融机构借款。这不过是政府债务融资的变种。

  根据财政部PPP综合信息平台统计,截至2016年年底,按照三种回报机制统计,使用者付费项目分别占入库项目总数和总投资的42%和34%,政府付费项目分别占32%和25%,可行性缺口补助项目分别占26%和41%,后两类项目数和投资比重均提高到了60%左右,这意味着大部分的PPP项目,都将涉及到政府在合同期内的未来固定支付义务。

  按照目前近14万亿元的投资额计算,光政府付费项目的部分就将高达4万亿元,如果加上缺口补助项目(按政府补助一半计),政府需要负担的投资本息和利润支出可能增加到近7万亿元,占2016年地方政府债务余额(17万亿元)的40%。这些政府付费或补助不过是一种政府债务的延期支付。随着PPP项目激增和财政收入增速下降,以往可以给补贴的项目,今后地方政府很可能就拿不出钱来补了,由此引发的债务问题已经成为政府推广PPP必须面对的紧要问题。

  为PPP适当降温,保留平台公司政府融资功能

  当前,一些地方政府扭曲和异化了PPP,将其变成了融资平台强制转型后新的债务融资渠道。导致上述问题出现的主要原因是:第一,应该由政府承担的公共产品和服务却要寻找社会和企业承担,PPP成为地方政府推卸公共产品和服务提供职能的借口。PPP模式不是地方政府解决地方债务的“灵丹妙药”,很多公共投资并不适合做PPP,如果强行推进,PPP可能违背设计初衷,变相增加地方政府债务,而且,隐蔽性更强,危害性更大。

  第二,当前PPP出现问题与融资平台出现问题的根源是一样的,就是政府的投资冲动十分强烈,同时,其行为又缺少必要的约束。想方设法获得资金、推动项目建设是地方政府第一要务,却并不太在意是否形成新的债务风险。PPP只不过是地方政府推动项目建设的一个新的抓手。政府投融资行为不改变、没有自下而上的监督,政府债务仍会出现新的风险点,PPP不可能改变这一方向。

  建议要为PPP适当降温。政府公共职能范围内的支出责任不会因为PPP而有所消减。因此,公共产品属性显著、外部性较强的项目应谨慎选择PPP方式。要综合考虑采取PPP模式是否真正物有所值,政府中长期财力承受能力如何,以及项目对提升公共服务效率的作用,把握好PPP实施节奏。PPP涉及利益关系复杂、影响深远,必须“慢工出细活”,不能“萝卜快了不洗泥”,要成熟一个推出一个,要强化市场的主体性,减少行政的不当干预。中央及省级财政和发改委部门要对各地报送的项目进行严格审核,有计划、分步骤地选择实施项目,严禁债务融资项目包装成PPP项目。

  建议保留平台公司政府融资功能。PPP不是公共投资的唯一模式,甚至不是主要模式。新《预算法》和国务院43号文之后,融资平台仍然是一个现实的存在。融资平台还有大量存量项目要完成,需要承担后续的债务责任;通过融资平台进行公共投入,可以节省PPP的许多中间流程,会更有效率。建议在地市级以上政府设立政府融资平台,根据不同地区和层级政府的经济实力,确定平台个数,地市级政府至少应有一个平台。融资平台主要承担公益性较强的政府项目的投资、融资、建设和运营活动。允许融资平台通过银行贷款、发行债券等方式融资。融资平台应完善治理结构,实行市场化运作、企业化管理。

  (作者系国家发改委投资研究所研究员)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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