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经济改革

从OECD政策转型到中国经济体制改革

作者:张俊伟  时间:2016-09-18

  在发展市场经济的前提下进一步前进,是我们推进改革事业的现实出发点,这也是OECD政策转型留给我们的重要启示。

  重申十八届三中全会决议的改革目标,坚定建立现代国家的前进方向,对于我们避免犯“颠覆性错误”、加快改革步伐具有十分重要的意义。必须坚持全面改革观,加快构建创新、包容、共享、和谐的可持续发展新机制。

  对于中国这样的大国而言,要想消除当前推进改革所面临的惰性,必须充分发挥人大和社会组织的作用,动员全社会力量来推进改革。

  OECD的政策转型提供了新的经验借鉴

  “应对经济挑战的新方法”(NewApproachestoEconomicChallenges,以下简称NAEC)是经合组织(OECD)部长理事会于2012年发起的行动倡议,其目的是重新审视既有的政策分析方法,建立新的政策议程,促进更加强劲、更富有弹性的、包容的和可持续的增长。

  经过一系列的研究和内部讨论,OECD部长理事会议于2015年6月发布了《应对经济挑战的新方法》(最终综合报告)。该报告支持政策分析视角发生如下变化:更多聚焦于幸福(感)及其分布,以确保增长为所有人带来进步;把金融部门及相关风险更好地整合进政策分析框架;把不确定性、溢出效应、系统性风险和网络效应纳入政策分析框架;采用长期视角,在历史、社会规范和政治选择的制度背景下去理解经济问题。报告还开发了一系列新的政策工具,提出了一系列新的政策观点。以推动包容性增长为例,NAEC致力于提供“实现增长和包容性‘双赢’”的政策,主要政策建议包括:开展结构性政策设计,尽可能促进教育机会平等,在追求工作数量的同时追求工作质量,在教育、就业和创业等领域促进性别平等,确保税收制度具有足够的累进性和公平性,促进包容性治理,等等。

  2016年6月1日—2日,在巴黎召开的OECD部长理事会会议发布了题为“把生产率和包容性连接起来”的主旨报告和题为“为包容性增长而提升生产率”的部长会议声明。主旨报告秉承NAEC的基本精神,提出了一系列新的政策建议,包括:赋予个人能力,以实现其生产潜能;帮助所有的企业变得更有生产力、支持包容性增长;采取地区性视角,提高政策针对性;完善公共治理,提高政策的一致性和效率等。部长会议声明对NAEC行动倡议取得的进展表示欢迎,对主旨报告“对该重要议题的贡献”表示赞赏,声明指出:“围绕‘为包容性增长而提升生产率’发表声明,是为了确定上述议题今后的发展道路。”从会议主旨报告和会议声明看,NAEC已不再是单纯的理论研究,而是正在快速地“落地”并转化为现实政策。

  公平与效率是现代社会必须面对的持久挑战。现代市场经济在激发经济活力的同时,也面临来自公平的严峻挑战。早在19世纪80年代,德国在严厉镇压工人运动的同时,就建立起比较完备的社会保险制度以缓和尖锐的社会矛盾。

  但随着时间的推移,国家广泛干预所蕴含的弊端也日渐显露。上世纪80年代,伴随着“私有化”运动,伴随着减税和放松管制,英美先后恢复了经济活力。主要市场经济国家在充分享受新技术革命和经济全球化红利的同时,又再次面临收入差距持续拉大的挑战。“次贷危机”后,美、日、欧盟等经济体迟迟难以走出衰退阴影,一个重要原因就是收入差距拉大导致内需萎靡不振。在新的条件下,如何走出一条新路,是摆在各国领导人面前的现实课题。

  “次贷危机”爆发后,奥巴马政府一方面出手救助通用汽车公司和华尔街金融财团;另一方面实施量化宽松的货币政策,积极推动TPP、TTIP谈判,努力为其强大的金融和实业资本开拓出路,试图通过“把蛋糕做大”、通过“涓滴效应”来摆脱困境。这是30多年来西方国家摆脱经济危机的惯常思路。OECD则尝试了另一条路径,那就是把发展经济作为一种手段,从提高居民幸福感的角度出发,着手完善政策体系,发掘内需潜力来拓展发展空间。OECD的上述努力展示了其政策演进的新方向,同时也体现了公平与效率矛盾运动的辩证法,为我们推进改革提供了新的借鉴。

  坚定建立现代国家的改革方向

  我国改革开放的起点,是新中国成立后建立起来的计划经济和社会管理制度。提起计划经济,人们最常说的一句话就是:计划经济是借鉴前苏联经验建立起来的,好像计划经济乃至建立其上的社会管理制度是外来物。其实,计划经济根植于中国文化传统,根植于中国独特的新民主主义革命道路。中国有着悠久的历史、灿烂的文化和辉煌的经济成就。但近代以来却积贫积弱、饱受西方列强凌辱,在甲午海战中甚至败于“蕞尔小国”日本。为了改变中国落后挨打的局面,人们曾作过多种努力,但无论是洋务运动、戊戌变法、立宪运动,还是辛亥革命,都没有成功。直到“五四运动”后,中国知识分子从马克思主义中寻找到新的撬动社会变革的理论工具,并积极投身于和工农相结合,才使中国民主主义革命步入新的发展阶段。在这个过程中,驱动知识分子与工农相结合的,是“家国天下”的情怀、是“集体主义导向”的意识形态和重现历史辉煌的荣誉感;而驱动广大工人农民与知识分子相结合的,则是其改善生活的热望和马克思主义所描绘的美好生活愿景。因此,知识分子和广大工农在携手推翻旧世界的同时,也规划了新政权成立以后的发展道路。仔细研究建国初期的史料即可得出结论:对生产资料进行社会主义改造、广泛实行公有制和计划经济是必然的道路选择。在这里,苏联模式不过是提供了一个可资借鉴学习的模板而已。

  生产资料公有制的广泛建立,为“集中力量办大事”提供了现实的可能。这使我们在非常落后的条件下能够取得“两弹一星”等重大科技成果,能够在朝鲜战场上和以美国为首的“联合国军”进行正面较量,这些都极大地提高了国民的自豪感和荣誉感。但坚持“集体主义至上”的计划经济和与此相适应的社会管理体制也存在压抑个人自由、抑制社会活力的一面。如果说,由于受到持续不断的政治运动的影响,也由于身在其中,国人对于上述体制的实际表现尚有许多看不清楚的地方,苏联模式也为我们理解旧体制的弊端提供了难得的镜鉴。前苏联的实践告诉我们:计划经济难以有效解决信息问题以作出正确而及时的决策,难以提供有效的激励来调动人们的工作积极性。尽管凭借后发优势的发挥和革命理想主义的驱动,计划经济在工业化初期的表现还可圈可点;但当初步实现工业化(农村过剩劳动力转移殆尽),需要依托分散式创新、结构优化和效率提升来实现增长时,计划经济的弊端就暴露无遗了:前苏联经济结构长期失衡,居民生活改善缓慢,环境破坏严重,经济增长陷入停滞,与新兴的工业革命失之交臂。

  党的十一届三中全会以来,伴随着党的工作重心的转移,我国也开始了改革开放的伟大历程。改革在经济领域的主要做法,就是引入市场机制并最终决定发展社会主义市场经济;在政治领域则是不断完善社会主义民主,健全社会主义法治。由于改革开放激发了经济社会发展的活力,各项事业在过去三十多年时间里取得了举世瞩目的成就。但改革的任务还远没有完成:首先,社会主义市场经济体制还很不完善。在市场机制配置资源的功能发挥尚不充分、政府职能转变也不到位的条件下,“无形之手”和“有形之手”的弊端已充分暴露了出来。其次,政治体制乃至社会管理的变革明显滞后于经济体制改革的步伐。需要加快相关领域改革以扭转改革进展不均衡、相互掣肘的现象。再次,在培育现代国家意识、塑造合格公民方面,差距更加明显。在一定意义上讲,我国甚至需要一场“现代启蒙教育”。当年,梁启超曾把中国人向西方学习的过程划分为三个阶段:先是从器物上感觉不足,随后是从制度上感觉不足,最后是从文化根本上感觉不足。“革命成功将近十年,所希望的件件都落空,渐渐有点废然思返,觉得社会文化是整套的,要拿旧心理运用新制,决计不可能,渐渐要求全人格的觉悟”。如果套用梁启超的分析框架,我们可以看得很清楚:当前中国正处在社会大转型的中途,距离改革的彼岸还很远。就像经济发展正处在由中等收入向高收入国家迈进的关键时期一样,当前我国的改革事业也处在“爬坡过坎”的关键期。

  但恰恰是这个处于“山腰上”的过渡体制具有很强的生命力:首先,它在很大程度上纠正了计划经济时期过分压抑个人自由的弊端。其次,强大的国有经济和“强政府”不仅与当前“集体主义”导向的官方意识形态相适应,也与“当官要为民做主”的传统意识形态相适应。有哪位主政者不是希望能够大显身手以实现自己的“家国情怀”呢?再次,“强政府”特征也与当前公民意识严重不足、社会中介组织发展严重滞后的现实相适应。最后,它以优异的经济发展成就证明了自己存在的合理性。这就使得当前推进改革面临着错综复杂的局面。一方面,有大量的深层次问题需要解决,另一方面很容易出现改革动力消失的现象,很容易出现向前30年“借”思维方式和政策工具的现象(因为前30年的突出特点是解决市场失灵问题,这和当前的改革任务存在许多重合的地方)。这就使处于“爬坡过坎期”的改革事业面临“不进则退”的现实风险。我们的经济基础已发生根本性变化。在发展市场经济的前提下进一步前进,是我们推进改革事业的现实出发点。这也是OECD政策转型留给我们的重要启示。忽略了这一点,就容易犯“穿新鞋走老路”的错误。所以,重申十八届三中全会决议的改革目标,坚定建立现代国家的前进方向,对于我们避免犯“颠覆性错误”、加快改革步伐具有十分重要的意义。

  兼顾效率与公平,坚持全面改革观

  当前,推进改革所面临的条件已发生一系列阶段性变化。突出表现在:发展阶段变化导致增长动力转换,要求激发微观经济主体的积极性;“市场失灵”凸显,要求政府更加积极发挥作用;大国竞争加剧,国际环境更加复杂;土地财政难以为继,“中国模式”面临转型;权利意识觉醒、公民参与意愿增强,等等。上述因素的共同作用,使我国经济社会发展呈现出错综复杂的局面。突出表现就是经济运行步入“新常态”。到目前为止,我国经济增速下行仍未呈现触底企稳的迹象。

  为了稳定经济运行,有关方面采取了一系列刺激措施,并把政策重点由需求管理转向供给侧改革。但无论是需求管理还是供给侧改革,其政策应对都没有触及到深层次的制度重构和机制再造。供给侧改革的潜台词是完善市场机制、充分发挥市场机制的作用。这对于挖掘经济增长的潜力是有用的,但却无助于解决与市场经济伴生的分配不公、内需增长乏力等问题。中国拥有庞大的国有经济,但居民不能通过持有国有资本增加财富,也不能通过利润分红来增加个人收入,这就限制了居民消费的增长,为经济转型(从投资拉动转向消费主导)增添了额外的困难。要改变上述局面,必须坚持全面改革观,加快构建创新、包容、共享、和谐的可持续发展新机制。主要包括以下方面。

  1.完善市场机制,强化市场配置资源的功能

  首先,要进一步厘清政府和企业(特别是国有及国有控股企业)之间的关系。建立社会主义市场经济体制的改革目标已经提出20多年了,当前仍然大量存在国有(及国有控股)企业承担政府责任的现象(例如企业代表政府出面进行“资源整合”等),大量存在政府介入企业微观经营决策的现象(例如政府协调对企业债务违约的处置等)。政企关系相互纠结,扭曲了企业的经营机制,引发大量道德风险,使市场退出机制难以有效发挥作用,这种局面必须得到改变。其次,要创造公平公正的市场秩序。我国已经制定了相对完备的规范市场运行的法律法规,但长期以来却存在“有法不依,执法不严”的问题,最终损害了企业研发创新的积极性,损害了消费者对国内品牌的信心,损害了政府的形象和声誉。应完善体制机制,推动相关法律法规的贯彻实施,严格市场监管、打破市场垄断、保护知识产权、保障消费者权益,为市场机制的高效运转创造良好外部环境。再次,要消除要素自由流动的障碍。为此,需要完善社会保障制度、完善流动人口(及其子女)公共服务政策;需要完善金融市场体系,改善中小企业金融服务;需要严格市场退出机制,铲除“僵尸企业”存在的土壤。最后,则要消除市场扭曲,化解市场风险。具体如:完善宏观审慎的监管框架,着力化解金融风险,提高金融市场稳定性和服务实体经济能力;推动土地财政转型,化解房地产风险,扭转房地产绑架经济的局面;完善税费制度,引导资源节约利用和发展循环经济等。

  2.推动国有资本从投资平台向公共服务提供平台转型,动态优化国有资本和民营资本分布格局

  当前,推动城乡均衡化发展、缩小地区发展差距,仍然需要大量的基础设施投资。近年来,随着土地财政的衰落,加快发展PPP的呼声很高,全社会也对此寄予厚望。PPP需要以完善的法治和稳定的预期为前提,我国的现实国情却是政策多变和法治化水平低。现实和理论的巨大差异,决定了当前民间资本参与PPP必然面临巨大的障碍。可行的选择就是把深化国有经济(资本)改革与发展PPP有机结合起来,这也是中国经济由投资拉动向消费主导转型的客观需要。应该以完善国有资本管理体制为抓手,以增加基础设施领域投入为努力方向,加快国有经济布局调整步伐,以此来带动国有(及国有控股)企业治理结构的完善,带动民营经济的升级和发展。

  3.维护社会公平正义,多渠道扩大内需

  我国是后发国家,不可能沿袭当年英、法、日等国建立海外殖民地,通过大规模资本(与产品)输出来化解过剩生产能力的办法。要化解矛盾,只能着眼于扩大内需。为此,需要大力优化收入分配结构,包括全面落实集体谈判制度和最低工资制度,切实保障劳动者权益,充分发挥个人所得税和财产税的功能;需要以缓解“中产焦虑”为突破口,充分发掘消费潜力。包括提高养老、医疗等社会保障水平,完善政策性住房保障体系,提高公共服务(特别是义务教育)的公平性,切实加强对消费者的保护等;需要加大扶贫力度,切实保障低收入群体的生活。

  4.推动建立国际经济新秩序,拓展国际发展空间

  强调着眼于扩大内需,绝不意味着忽视对国际市场的开拓。特别是在部分传统行业产能严重过剩的背景下,鼓励企业把部分技术先进、符合环保标准的生产设备搬迁到相关产业发展还很不充分的国家(或地区),无论是对国内企业来讲,还是对接受投资的国家(或地区)来讲都是有利的。

  要顺应企业实力显著增强、国际化经营步伐加快的发展趋势,大力支持企业“走出去”,通过整合全球产业链,培育世界一流的中国企业;支持企业输出资本、技术和管理才能,与项目所在地实现双赢;要积极推进“一带一路”建设,以我为主推动沿线国家改善基础设施,为国内企业“走出去”创造良好外部条件;要依托亚投行、丝路基金等机构,搭建开放多元共赢的金融合作平台,推动全球基础设施建设;还要积极推动IMF、世界银行改革,积极参与国际对话(如G20等),推动形成公正合理的国际经济新秩序。

  引入新动力,把改革纳入良性循环轨道

  新时期的改革对推进机制提出了更高的要求。我国改革开放事业的推进,具有鲜明的行政主导特征。党委、政府出台一个决定、下发一个红头文件,新的规章制度就确立下来了,旧的做法同时也被废止了。在改革初期,这样做的优势是十分明显的:它有助于快速突破计划经济的旧体制、搭建起社会主义市场经济的新框架,并且也契合了我国独特的政治架构。

  随着改革的深入,上述推进机制的不适应性也越来越明显:首先,由于市场经济的发展带来了利益诉求的多元化,而各级政府又因掌握庞大资源而成为重要的市场参与者,继续由行政机关来主导规则的制定和实施已经不合时宜了。其次,新时期的改革包括强化政府职能和强化市场机制两方面内容。从强化政府职能的角度看,政府本身就是被改革的对象;而从强化市场机制的角度看,伴随着增长动力转向更多依赖市场主体的自主探索,行政主导式改革与新时期企业所祈盼的稳定政策预期之间冲突越来越正面、越来越激烈。再次,正像前面所提到的,处于半山腰上的“过渡体制”具有很强的生命力,很容易出现改革动力消失的现象。只有为改革注入新的活力,才能避免改革出现停滞或陷入僵局的现象;才能保证改革沿着既定的方向前进,“不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。

  近年来,顶层设计的理念深入人心。所谓顶层设计,顾名思义就是最高层面的改革设计,它考虑的应当是政府、市场与社会如何分工合作以形成新体制的问题,应当是执政党(中国共产党)、人大、政府、两院乃至社会中介组织如何分工合作以推进改革的问题。如果偏离上述两个基本问题,把重心放到各专业领域改革的决策上,就很容易回到过去由行政主导推进改革的传统路子上,并且会因为党政不分、以党代政而使改革手段(行政主导)与改革目的(如建立法治国家等)之间的冲突进一步加剧。

  在引入新的社会力量推动改革方面,有关部门近年来采取了一系列措施,也取得了一定成绩。具体如:建立决策咨询制度以提高决策质量;通过加强行政督导来推动改革措施的落实;建立改革评估机制,形成改革正反馈循环等。但上述努力仍然没有突破“行政主导式”改革的基本框架。对于中国这样的大国而言,要想消除当前推进改革所面临的惰性,达到改革的彼岸,仅靠党政机构和上级部门的推动显然是不够的。必须充分发挥人大和社会组织的作用,动员全社会力量来推进改革。

  《中华人民共和国宪法》规定了我国的基本政治架构和运作方式,但这一制度的潜力尚未得到充分发挥。需要充分发挥人大的作用来激活我国政治制度的内在活力:首先,要切实树立人大的权威。党的意志首先要上升为法律,才能转化为政府行动;政府的重大决策,需要经过人大审议,甚至需要先上升为法律,才能付诸实施;其次,要切实加强人大监督,督促政府严格执法,法院公正司法;再次,完善财政治理体系,以财政治理改革带动政府治理改革。

  共青团、妇联、工会等群众性组织,各类商会、协会等社会中介组织是现代社会的有机组成部分。由于多种原因,它们也需要通过相关改革,使其回归本来面目。同时,还要鼓励各类商会、协会发展,促进社会中介组织繁荣,以更好地发挥桥梁和纽带作用,团结社会各界人士更加积极地投身到改革事业中去。

  (作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员)

  

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