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经济改革

王克强:中国省级土地利用年度计划管理制度创新研究

作者:王克强 刘红梅 胡海生  时间:2011-04-27

[摘要]土地利用年度计划管理已经成为土地参与宏观调控的重要措施。现阶段土地利用年度计划是统分结合的指令性无偿分配管理模式,该模式存在土地利用计划指标供不应求和土地指标被低效使用甚至闲置的根本性矛盾。针对矛盾形成的原因,本文提出了完善的对策建议,即实现土地利用年度计划从部门计划向政府计划的彻底转变。
  [关键词]土地利用年度计划;统分结合;资产化管理
  [中图分类号]D035.5[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2011)04-0080-05
  土地已经成为制约我国社会经济发展的因素之一,探讨科学合理有效的土地利用年度计划制定机制和政策,对于优化土地资源配置、实现产业结构调整、保障经济健康运行有重要的意义。本文分析了土地利用年度计划的作用,总结了我国土地利用年度计划管理制度的演化过程,以省级市A市为例分析了土地利用年度计划管理现行模式、取得的成绩和存在的问题及原因,并提出相关对策建议。
  一、土地利用年度计划管理的概念和作用
  (一)土地利用年度计划管理的概念
  土地利用年度计划是土地利用计划的一种。所谓土地利用计划,是指为了在未来一定时期充分发挥土地的功能,对土地资源的开发、利用、整治、保护等进行计划,从而形成满足土地利用目标的一系列行动方案。土地利用年度计划就是指为实现一定的目标而制定的年度土地利用计划。
  (二)土地利用年度计划管理的作用
  土地利用年度计划管理具有重要的作用:第一,它是宏观调控的基本依据。自2003年以来,中国政府一直在运用金融、财政和土地政策来调控经济,但在不同的时期和条件下,三个调控政策的约束性不同,约束性大的政策就成为其他两个政策制定的基本依据。现阶段土地成了社会发展最主要的瓶颈,土地是最重要的宏观调控工具,是其他两个宏观调控手段的基础。第二,是体现地区重要战略的载体。土地利用计划将国家和地方战略具体化,通过适当形式向社会公布后会有效引导和稳定社会投资者和消费者的预期。同时,通过法律法规、行政命令和市场管制,保证国家和地方战略重点的实施。第三,是实现经济和社会和谐发展的重要措施。制定土地利用年度计划时可通过对整体的综合平衡,全面考虑局部和整体利益、经济和社会利益、个体和公众利益、即时和长远利益的矛盾,以促进社会和谐发展。第四,是促进土地节约集约利用的重要手段。土地利用年度计划管理可以通过控制用地总量、设定具体的用地指标、制定严格的保障措施、建立科学的管理考核机制等方式来规范、引导、鼓励土地使用者和管理者节约集约使用土地。第五,是降低违法违规用地的有效措施。[1]
  二、土地利用年度计划管理制度的演变
  (一)建设用地“实报实销”阶段
  该阶段主要是计划经济时期和改革开放的早期。当时土地的供求矛盾不突出,土地利用规划的基础技术比较差,没有现代意义的土地利用年度计划。对于新增建设用地实行划拨制度,不做年度计划。土地的行政划拨并不是以土地利用计划为前提,基本做法是先立项,项目列入固定资产投资计划,经过批准,再到土地管理部门申请用地,土地供给表现为有建设项目就上,用地“实报实销”,无总量控制,也没有结构优化。
  (二)以耕地保护为主要目标的初步探索阶段
  该阶段大致对应1986-1999年。改革开放以来,中国工业化和城镇化快速发展,建设项目占用耕地的速度也在加快。为了做到一保证吃饭、二保证建设的要求,国家土地管理局主要抓的一项工作就是实行建设用地计划管理。1986 年3 月,中共中央、国务院在《关于加强土地管理,制止乱占耕地的通知》中规定“今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地”,并先后专门针对此问题颁布了相关的法律文件。1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》第24 条规定,“各级人民政府应当加强土地利用计划管理,实施建设用地总量控制。土地利用年度计划,根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际情况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同,一经审批下达,必须严格执行”。
  (三)以耕地保护为主要目标的指导性管理阶段
  该阶段是从1999年到2004年。国土资源部成立后,于1999 年发布了《土地利用年度计划管理办法》,使土地利用年度计划管理具有了操作性。该阶段的计划管理比较宽松,其实是一种指导性的计划管理。
  (四)以耕地保护和土地参与宏观调控为主要目标的指令性管理阶段
  2004 年10 月22日,国务院印发了《关于深化改革严格土地管理的决定》,提出对农用地转用年度计划实行指令性管理、改进农用地转用年度计划下达和考核办法等。随后国土资源部又下发了新的《土地利用年度计划管理办法》,该办法与1999 年通过的《土地利用年度计划管理办法》相比,细化了农用地转用年度计划。修订的重点内容主要集中在:一是对农用地转用计划指标实行分类设置和下达;二是对农用地转用计划实行指令性管理,并强调严格计划执行的法律效力;三是明确对计划执行情况进行考核。针对国民经济运行中存在的新开工项目数量多、规模大、固定资产投资增长过快的情况,国务院办公厅于2006 年6 月13 日转发了发展改革委、国土资源部、银监会《关于加强固定资产投资调控从严控制新开工项目的意见》(国办发44号)。为进一步落实土地管理和耕地保护的责任制,国务院又于2006 年8月31日发布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。2006 年12月,国土资源部修订了《土地利用年度计划管理办法》。
  这一阶段的土地利用计划管理突出表现出以下几个特点:(1)从部门计划到政府计划。原来土地利用指标仅由土地部门分解,现在多个部门共同参与用地计划的制定,同时也有更高层次的领导层参与讨论土地利用计划的编制和执行;(2)从调控土地利用走向调控宏观经济;(3)从单一的耕地指标走向多指标的综合体系;(4)从指导性走向约束性和强制性;(5)土地利用计划的地位越来越高,作用也越来越明显,计划制定和管理的科学性要求越来越高。
  综上,土地利用年度计划管理呈现以下特点:(1)土地利用计划从无到有;(2)土地利用计划从大类计划到大类与小类计划相结合发展;(3)土地利用计划从增量向增量和存量并重发展;(4)土地利用计划从土地管理部门一家操作向以土地管理部门为主多家参与发展;(5)土地利用计划管理目标从保护耕地向以保护耕地和参与宏观调控并重发展;(6)土地利用计划管理从重视量向量和质并重发展,对土地的质量、利用结构、利用效率等质的特征越来越重视;(7)土地利用年度计划管理在不同法律之间的协调性越来越好,其龙头作用得到明显加强。
 

来源:《中国行政管理》 [关闭] [收藏] [打印]

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