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经济改革

消解地方债对深层供给侧结构性改革的制约

作者:陈龙  时间:2017-07-28

  随着经济形势的变化,供给侧结构性改革进入深化阶段,而地方债成为制约其深化的重要因素,不仅积聚了财政金融风险,而且产生较强的“挤出效应”——挤压了其他市场主体的“资源空间”和财政政策的“操作空间”。消解地方债对深层供给侧结构性改革的制约,需要疏堵结合,既要强化流量管理,更应着眼于存量调整,并从根源上解决这一问题。

  警惕当前地方债“隐形化”和复杂化加剧趋势

  近年来,为加强地方债管理,我国出台了包括实行地方债限额、分类纳入预算、剥离融资平台政府融资功能、建立债务风险评估、预警和应急处置等措施,逐渐形成了较为规范的地方债管理和监督机制。同时,我国实行了债务置换,2015—2017年的置换额度分别为3.2万、5万和3万亿元。有关数据的显示,截至2016年末,我国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%。通过健全机制、强化监管和债务置换,进一步提升了地方债管理的规范性,降低了地方债务成本。

  尽管中央采取诸多“高压”措施强化管理,但由于地方融资的冲动、压力并没有得到根本解决,地方融资和地方债出现了新变化、新问题。主要表现在:其一,在中央及相关部门的三令五申下,政府名义上的担保得到有效遏制,但以默许或私下承诺等方式出现的变相担保问题,致使地方债务更加“隐形化”;其二,作为优化政府与市场关系而出现PPP、政府购买服务和投资基金等,对稳定经济、推进地方建设和提高财政资金效率发挥了积极作用,但也出现了超越使用条件和范围、假借其名搞变相融资等异化现象,积聚了新的财政金融风险;其三,在剥离融资平台的政府融资功能之后,于是一些地方政府便通过其他单位和企业以其他方式融资,而有的融资平台从金融机构融资的能力受到削弱之后,则通过表外业务、“影子银行”等渠道“找资金”,有的地方甚至出现相互拆借资金、“三角债”等现象,使债务问题更为复杂,其风险传导性更强;其四,受财政收入增幅下降影响,地方财政收支矛盾尖锐,以工资发放、社保支付等“消耗性”支出而产生的债务问题日益突出,这与以往以基础设施建设为主的“建设性”融资相比,风险也更大。

  地方债“隐形化”和复杂化加剧趋势,从表面上看是由于现有的“开前门”的融资方式并没有满足地方融资需求,特别是在财政收入增幅放缓的情况下,一些地方为防止工资、社会保障等方面“断炊”或推动市政建设,另辟“融资蹊径”,力图绕开中央的“监管禁区”。但其根源在于政府与市场、中央与地方的财政关系没有根本理顺,政府转型尚未完全完成,相关改革、机制的协调性和系统性有待于增强。

  地方债对供给侧结构性改革的制约不只体现在金融风险方面

  自2016年下半年以来,虽然经济“筑底”趋势日益明显,但根本性矛盾,特别是重大结构失衡问题尚未完全解决,对未来经济持续增长带来了压力。优化资源配置,着力化解结构性失衡,释放经济潜力和活力,培育新的竞争优势,则应成为深层供给侧结构性改革的主要目标。我国15.32万亿元的地方政府债务,加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,我国政府债务达到27.33万亿元,政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.7%。虽然这一指标低于60%的欧盟警戒线,债务风险总体可控,但政府债务中的结构性问题,特别是地方债对深层供给侧结构性改革的制约却不容忽视。

  一是积累了引发局部系统性风险和突发性财政金融风险的潜在因素,给深层供给侧结构性改革所需的稳定环境带来压力。虽然我国政府拥有庞大的公共资源以及具有较强的资源动员能力,处理和应对债务风险的能力也较强,但地方债积累的局部系统性风险和突发性财政金融风险仍不容忽视。地方债务快速膨胀和融资不规范,PPP、政府购买服务和投资基金出现的异化现象,特别是当前地方债“隐形化”和复杂化加剧趋势,使一些债务通过“黑箱”或“暗箱”形成并运转,增加了债务监管的难度,加大了债务风险的传染和冲击效应。

  二是巨额的地方债务存量呈现出较大的“挤出效应”——挤压了其他市场主体的“资源空间”。虽然我国实施了大规模的地方债务置换,将债务成本从平均10%左右降至3.5%左右,减轻了地方负担,但这只是将债务压力后移,并未从根本上解决问题。当前,地方债和一些效率较低的企业占据大量的优质金融资源,是造成诸多结构性失衡的主要因素。截至2016年底,仅财政部认可的地方债就已占到金融机构人民币各项贷款余额106.6万亿元的14%,挤压了其他市场主体的贷款额度,制约了企业的创新能力和发展潜力。

  三是挤压了积极财政政策的“操作空间”。依据宏观经济形势的新变化,今后一段时期积极财政政策的重心应由“数量对冲型”为主的政策取向,转向“结构调整型”为主的政策取向,在短期对冲经济下行力量的同时,着力解决制约我国中长期经济发展的深层因素。但巨额的存量地方债,已成为财政政策的羁绊,挤压了政策操作空间,影响了赤字、减税以及支出政策的调整和优化。当前政府债务的主要风险不在于总量,而在于结构,只有处理好地方债问题,才能使财政政策更加积极有效。

  疏堵结合,解决根源性问题,消解地方债的制约因素

  当前,消解地方债的制约因素,需要疏堵结合:一方面,针对地方债“隐形化”和复杂化加剧的趋势,增强“堵”的效果;另一方面,削减地方债务存量,解决根源性问题,以“疏”消除地方债的深层制约。

  建立省级资源统筹和改革协调机制,削减存量债务,促进融资平台转型。未来地方债管理中需要破解两大关键问题:一要削减债务存量,盘活经济、增强企业发展能力;二要实现融资平台转型,建立健康、可持续的地方融资机制。破解这两个问题,需要做好资源全局优化调整。实际上,中央在《关于创新政府配置资源方式的指导意见》《地方政府性债务风险应急处置预案》等文件中,提出了有效盘活存量资产、处置低效无效资产等意见。然而,对于我国大部分县级政府而言,其盘活资源和统筹资源的能力较弱,很难指望县级政府在本辖区内解决这两个问题。为此,应建立省级资源统筹和改革协调机制,在削减存量债务、融资平台转型等方面实行省级统筹,即在省级范围内,统筹财力分配、统筹公共资源全局调整、统筹融资平台转型与改革,根据经济发展和财力状况,采取转换股权、资产证券化、信托等方式消化存量债务,压缩地方政府及其融资平台的存量债务规模。

  实行综合系统管理,规范PPP、政府采购和投资基金运行,防止出现新的债务风险。首先,继续强化债务管理,严肃查处变相举债等违规行为。我国当前对地方债管理已经形成了较为系统、规范的管理体系,今后需要依据法规加大管理和处罚力度,严肃查处违规担保、违规借债、变相举债等违规行为。其次,扎实稳健地推进PPP、政府购买服务等相关改革。特别是要注重防范PPP的异化和潜在的风险,从基础抓起,完善法律和制度,探索PPP的适用范围和有效形式,推动相关利益方角色和行为方式的全面转型,构建激励相容机制,严把技术和质量关,推进PPP健康发展。再次,与省级统筹融资平台公司市场化改革相适应,进一步规范其运行,改善融资生态。

  加快财政体制和地方融资机制改革,消除地方债问题的体制根源。财力与事权不匹配以及地方融资机制不规范、不健全,是地方政府债务产生、膨胀的重要原因。为此,一方面,加快推进财政体制改革,在适度加强中央事权和支出责任的前提下,明确各级政府事权和支出责任,进一步理顺中央和地方收入划分,完善转移支付制度;另一方面,针对地方政府融资需求缺口仍然较大的现实状况,在剥离融资平台公司的政府融资功能、“堵后门开前门”等债务管理基础上,加快地方融资机制改革,抑制地方投融资冲动,实现合理融资、可持续融资。

  推动政府进一步转型,调整支出规模、优化支出结构。坚持简政放权和政府能力建设相结合,进一步优化政府职能和部门设置,规范和明确政府的权力边界和职责范围,特别是要进一步完善政府投资权限划分和投资体制改革,实现放权与集权的动态平衡。同时,改革财政支出审核、控制和评价机制,规范行政事业费的供应范围,通过优化政府机构组合,大力压缩行政开支等一般性支出,在提高科技、教育、社会保障、公共卫生等社会性支出比例的同时,优化其内部结构,形成公平、科学、高效的社会性支出制度。此外,实质性推进专项资金清理,减少专项资金规模。

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