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经济改革

油气改革要破除产业链垄断

作者:夏金彪  时间:2016-04-20

  继电力领域之后,油气改革渐行渐近。据媒体报道,深化石油天然气体制改革的若干意见已上报国务院,出台在即。油气改革的趋势是上游适度集中、中游强化监督和下游充分竞争。其中,上游环节改革的核心是矿权,中游是管网独立,下游是从进出口、加工到销售的开放。

  长期以来,我国油气产业采用上中下游一体化的国有企业经营模式。应该说,这种模式对迅速扩大油气企业规模发挥了积极作用。但是只有少数国有企业进行产业链一体化经营,扭曲了市场价格和供求关系,成为油气供求矛盾加剧和价格居高不下的主要根源。

  自全面深化改革以来,在油气领域,如何发挥市场在配置油气资源中的决定性作用,被提上改革日程。据媒体报道,油气改革从2014年就已经开始酝酿,到2015年年底才最终成稿上报。

  今年“两会”期间,国家能源局局长努尔·白克力称,国务院已经审议研究了深化石油天然气体制改革的若干意见,国家发改委、国家能源局按照要求进行一些修改、补充、完善,已经第二次上报。

  《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》明确提出,今年将出台深化石油天然气体制改革的若干意见及配套政策。目前,油气改革方案还未对外公布。

  从媒体披露来看,油气领域将全产业链开放,推动上中下游各环节进行市场化改革。目前,油气领域既有行政垄断又有自然垄断。除了油气管网等存在自然垄断之外,还存在大量的行政垄断,许多政策性文件赋予了三大石油公司特权,比如,对石油生产、绝大多数原油进口、大部分石油炼化和成品油零售的控制等。

  此次油气改革首先是破除垄断程度最高的上游环节,培育新的竞争主体。目前,国内具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长油田四家企业。据媒体报道,油气上游改革将放开探矿权、采矿权,并将探矿权、采矿权由登记制改为招标制。

  其次,对于中游的油气管网,鉴于其自然垄断的特征,改革的重点是加强对管网的监管,强化公平准入。据媒体披露,此前被不少油气改革领域专家建议和寄予厚望的国家管网公司,可能不会在改革方案中提及,具体实行也被推迟。

  再次,下游炼化和油气流通领域将打破垄断,完善市场准入。据媒体披露,下游油气改革的重点将是适当放开原油使用权、进口权等。

  事实上,我国已经逐步放开原油使用权和进口权。2015年共有14家地炼企业获进口原油使用权,10家地炼获得原油进口权,其中同时获得“双权”的企业有6家。今年进口原油使用权和原油进口权的核查评估申请工作已经启动。

  目前来看,已披露的油气改革方案低于市场预期。此前,油气管网被认为是多重矛盾和利益冲突的交汇点,剥离中石油等管网业务,组建独立的国家管网公司,将改变油气企业一体化经营现状,推动全产业链的系统改革。据媒体报道,在此轮的油气改革中,独立的国家管网公司可能不再提及,而将通过业务独立、财务独立、独立法人等来避免一体化公司在内部各产业间进行的利益输送和转移。

  从国际油气改革的经验来看,把油气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建独立的油气管网公司,将破除油气企业既是经营者又是使用者的双重角色,有利于油气管网的公平使用,以及消除包括煤制气、煤层气等上游供气企业对于管网“瓶颈”的顾虑。而通过业务独立、财务独立、独立法人等方式很难实现管网从产业链上真正独立。

  油气改革还需构建多元的油气管网运输体系,将原属于中石油等企业的管道业务独立出来,通过混合所有制改革或资产出售方式,成立独立的管网公司,并加强监管。同时,进一步打破垄断,放开上游和下游,对包括矿权出让、勘探开发、流通、炼化等实施全方位的市场化改革。

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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