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经济改革

年来能源改革大旗高扬,到底改革了什么?

作者:郭宗华 陕西燃气设计院院长  时间:2017-07-07

 

  近期中央发布了《关于深化石油天然气改革的若干意见》(以下称《意见》),这既意味着多年来沸沸扬扬的油气改革争论落下帷幕,又意味着一场深化改革的“实战”拉开了序幕。

  《意见》称得上是深化油气体制改革的纲领性文件,但行业反映平静如水。究其原因,笔者认为:首先,《意见》中提出的几大改革方案几年前早已提出,但收效甚微,行业人士已司空见惯;其次,几个重大的改革方案一直争议较大,《意见》所做的最终决策却令人有些失望;第三,如此全方位、全面的改革文件,似乎并未抓住实质性问题。

  如此看,这份文件相当于“叫醒了过去对改革怀揣美梦的人”,但大家醒后仍感彷徨迷茫,可谓“十年一觉改革梦,梦醒时分再入梦”。笔者不禁想问:我们多年来高扬能源改革的大旗,到底改革了什么?借用民间俗语 “不看广告看疗效”,笔者认为,截至目前比较明显的改革成果是:电力部门开放了终端售电;新疆拿出了6个油田区块进行了招标(其实20多年前陕北油田就已有这类经验);某石油央企混改引进若干家民营资本,平均每家约占1%股份。难道这就是能源国企改革的方向?如此简单化、程式化、形式化的做法是改革初衷吗?

  蹉跎岁月,形势逼人,间不容发。能源改革是社会改革的一个缩影,在改革踌躇不前时人人有责发声。相信这份关于石油天然气体制改革的重要文件,不只需要掌声也需要意见。笔者以下主要就天然气行业谈点意见。

  “奔着问题走”核心是什么?

  《意见》明确指出,深化石油天然气体制改革的总体思路是:“针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题……”,以及“坚持问题导向和市场化方向”等,但文件并未指出,这些深层次矛盾和问题到底是什么?如果不能准确揭示这些矛盾和问题,或者意识到了但采取鸵鸟政策,不愿面对现实,如何进行深层次改革?只有实质问题抓住了,路线走对了,一切问题才能迎刃而解。

  那么,中国能源行业或者具体到油气行业的深层次矛盾和问题究竟是什么?笔者认为,有如下几点:

  第一行政职能错位。

  表现在:能源主管部门对煤、油、气、电企业缺少有效管理,不能清除行业壁垒;能源行业各相关职能部门如环保、建设、国土、财政等不能形成有效协调,不能清除权力壁垒;中央政府对地方政府的执行效果不能开展有效监督,一方面不能清除上、下级壁垒,另一方面不能有效调配省际间资源,不能消除省际壁垒。

  第二用行政手段管理行业和企业。

  表现在:以行政手段指导行业发展,决策失误之处较多;审批程序复杂,体制成本增大,使企业难以承受;要求能源央企既要承担社会责任又要承担经济责任,使企业处于两难之中;

  第三法律体系不完善。

  表现在:缺少《能源法》、《能源监管法》、《石油天然气法》等;

  第四在政府主导或市场化两个方向徘徊不定。

  理顺行政体制尤显重要

  一提到油气改革,大家其实已经习惯于在行业中找问题。“三桶油”是国有企业,经济体量大,长期在供给侧形成垄断,自然而然会被推向“靶心”,而“三桶油”确实也因自身的一些问题有口难辩。可以设想一种情景,即如果全面开放上、中游,让民营资本参股甚至控股“三桶油”,那么中国能源行业存在的问题就全部解决吗?清洁能源的发展从此就可一往无前了吗?

  近几年,这些浅显而情绪化的思维方式一直困扰着政府相关部门和油气行业,甚至“三桶油”内部也有人迎合。笔者不得不说,认为“三桶油”垄断,是忘掉了中国石油工业发展的历史,和当前社会经济发展特别是能源发展和供给的现状。就天然气领域而言,能源主管部门前几年就提出“放开两头”,但事实上下游城市燃气管网早已开放,且已有特许经营权作为“护身符”。城市燃气管网开放了,但最后又形成新的垄断。这难道还是因为没有放开?究竟要如何放?

  笔者认为,石油天然气行业在体制方面存在的主要问题,有经济体制问题,但更多的是行政体制方面的问题。

  行政体制对行业的发展生死攸关,目前的“煤改气”最能说明问题。在将治理雾霾、保护环境视为政治责任问题后,从京津冀刮起的“煤改气”风暴迅速席卷全国各地,这是“有为”管理。在实际操作中,对于一些手续不全或根本无手续的项目,各地官员们“睁一只眼闭一只眼”,这属于“无为”管理,从而造成“煤改气”发展迅速,成果“显著”。这是“有为”和“无为”并重的积极成果。而在项目建成后,面对特许经营权和手续问题时官员们又“集体沉默”,又显“不作为”,给行业前景蒙上阴影,使行业热度降低。“煤改气”工作中的行政有为、无为管理和不作为行为说明了行政体制可以使一个行业兴旺,也可以使其衰败。

  我国能源行业行政体制缺少监管机制,虽在国家能源局下面设各大区能源监管局,但不像美国实行的是政监分离。美国能源部和联邦能源监管委员会各自施政,联邦能源监管委员会地位高、权力大、独立性强。

  我国以煤为传统燃料,清洁能源发展经济性差,公民环保意识差,环境污染日益严重。行政体制相互掣肘现象严重,经济体制垄断短期难以打破,理顺行政体制尤显重要。

  时代呼唤一个强有力的能源主管部门,和一个能有效监管的能源监管部门,呼唤一个对清洁能源项目无为管理的行政体制。

  笔者建议:

  第一、设立国家能源部,对能源发展统一布局、统一指挥;

  第二、设立国家能源监管委员会,加大监管力度;

  第三、取消或弱化清洁能源项目审批制度,简政放权。

  “用得起、推得开”是唯一检验标准

  近几年,我国天然气发展增速从过去高速时的两位数下降到个位数,2016年增速相对稍有增加,主要源自“煤改气”。驱动“煤改气”快速发展的是环保“大棒”和补贴“红萝卜”并举,并非出于企业和公民的环保意识,更不是天然气的经济性,而这是不可持久的。

  天然气利用事关环境效应,不能成为“贵族能源”,用得起、推得开是检验改革成果的唯一标准。多年来,在天然气价格问题上,也有专家学者主张像欧美一样全面实行市场化。欧美天然气发展历史比我国早约60-80年,其基础设施已经完善,市场化已很成熟,我国不能与之相比。

  目前我国企业、居民经济承受能力较差,当下环境状况又不容许使用传统燃料。天然气能否如期发展,价格是硬道理。现在就有“煤改气”燃料成本太高逼停企业生产线的现象出现,个别工厂甚至开始和政府玩起了“躲猫猫”的游戏。而在“煤改气”当前推进的重点——郊区或农村,经济承受能力更差,环保执法难度更大。

  我国每逢重大活动或遭遇雾霾肆虐时常有工厂停运、交通限行、学校停课等做法,这其实为经济、教育、居民生活及社会形象带来了巨大的负面影响,也促使我们必须站在国家整体利益的高度上算一笔环保账、政治账,而不能只算经济账,要算廉价清洁能源为整个国民经济带来好处的大账,而不能只打天然气行业的小算盘。

  《意见》要求改革油气产品定价机制,在市场机制、政府调控、油气交易、输气成本、价格监管等方面均有规定。但这些改革方案犹如“九曲十八弯”,是否可探讨一条更直接、更容易操作的路线图?

  国家发改委先后出台了关于降低管输企业和城市配气企业内部收益率分别为8%、7%的规定,这些规定与《意见》目标一致,都是为了降低价格,激发推广清洁能源的积极性。但要真正实现成效还必须配合一定的行政手段,即合理分配产业链上、中、下游各方利益,制定合理的价格结构。

  相关各方必须清醒地认识到,丰厚利润的时代已一去不返,中国经济已随世界经济进入一个微利时代,上、中、下游是命运共同体,只有大家“共微”、“均衡”,产业才能和谐。

  只有通过技术创新、降本增效,企业才能存活。如此就必须加大对企业建设投资、运行成本的审计监管。在发改委内部收益率方案仍奏效不明显的情况下,应该算大账,即对清洁能源的使用实行补贴:

  如对“煤改气”工业用气、采暖用气和对“村村通”用气实行补贴;

  对天然气车船实行补贴或减免路费或车船购置补贴,其方案可参考电动汽车;或从源头上给上游企业补贴;

  或政府适当减免天然气行业税收。直接降价或适当补贴必将增大天然气的消费量,其带来的社会效益、经济效益可能更为可观。

  降价促销或补贴虽是一条更简单更直接的策略,但说易做难,企业利益、消费者承受能力,政府财政负担都必须兼顾。在这些“温柔”政策实行的同时,还必须坚持严苛的环保政策,开设环保税,实行禁煤政策,并加大行政处罚力度。

  能源革命更重在观念更新

  《意见》提出许多令人眼花缭乱的改革意见,但要意识到,观念转变才是最主要的。我国社会目前状况是有相当部分官员和企业家认识理念不能与时俱进,将环境意识和法律意识统统抛到九霄云外,而一些专家学者也只是权力和利益的代言人。

  在天然气行业内部,上游与下游互指对方搞垄断利润太丰厚,从不检讨自己。既在一个省也是政出多门,如一东部大省,发改委发文号召发展“煤改气”,住建厅以特许经营权为由不支持,安监局以安全为由要求取缔。部门之争,行业之争,上、下游之争,实质是权力力争、利益力争。我国的观念上层建筑不能适应清洁能源发展的需要,深化改革必须先改“观念”。

  必须清醒地认识到,今天的环境问题正是过去几十年里,政府、企业、百姓都过多地关注了经济增长率、企业效益、家庭收入,忽视清洁能源利用的结果。当前改革步履维艰的问题正是几十年来观念陈腐、权力放纵的结果。环境恶化不仅影响的是我们这一代人的健康,更重要的是殃及子孙后代,影响我们的大国形象和我国社会的持续发展。如果人人都以国家和人民的整体利益、长远利益为重,我国的能源改革没有什么过不去的坎。

  因此,当前最重要的是转变思想、统一步调,形成正确的清洁能源发展社会意识形态。这是一件需要中央领导出面解决的大事,是一件需要全社会努力的大事,仅靠能源主管部门可能难以胜任,也并非通过一纸文件,几场学习就能实现。能源革命不能温良恭俭让,这是一场观念更新的斗争,要意识到其复杂性、长期性。

来源:中国能源报 [关闭] [收藏] [打印]

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