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经济改革

汪蕊:高校地方政府性债务跟踪审计初探

作者:汪蕊(审计署驻广州特派办)  时间:2011-11-29

  【摘要】:近年来,随着我国高等教育规模的逐步扩张,高校地方政府性债务呈逐年上升趋势,作为公办、非盈利性质债务主体,高校债务的规范管理、风险防范直接关系到我国教育事业的健康、可持续性发展。如何加强对高校债务的经常性监督,更好地服务民生、发挥审计“免疫系统”功能是审计机关需要思考的一个问题。2011年上半年,审计机关对全国地方政府性债务开展审计,本文将从审计的视角出发,通过对某省省属高校债务现状、成因、问题等分析,就如何加强债务审计监督、规范债务管理展开思考,并最终提出开展高校地方政府性债务跟踪审计的相关思路。

  【关键词】:高校 地方政府性债务 跟踪审计

  一、 高校地方政府性债务现状

  本文所指“高校地方政府性债务”包括三类:一是地方政府负有偿还责任的债务、二是地方政府负有担保责任的债务、三是高校为公益性项目举借、由非财政资金偿还,且地方政府未提供担保的债务,此类债务政府在法律上不承担偿债责任,但当债务人出现债务危机时,政府可能需要承担救助责任。2011年上半年审计机关对地方政府性债务开展审计,以某省为例,截至2010年末,38家省属高校中负有地方政府性债务的学校共32所,占省属高校的84%,债务余额953 966万元,且均为第三类债务。笔者发现,与医院、文化等教科文类部门相比,该省省属高校地方政府性债务负担较重,且债务上升幅度大,2010年年末债务余额为1997年年末余额的3179倍。高校债务主要用于基本建设,包括新校区建设、旧校区改造等。由于高校收入来源主要为财政拨款、教育事业收入,而财政拨款基本只能满足日常支出,高校的债务还款来源基本依赖教育事业收入,部分学校教育事业收入仅能满足利息支出,债务本金只能依赖借新还旧方式偿还,部分学校利息仍需要借新还旧偿还。在笔者统计的1997、1998、2002、2007、2008、2009、2010年七个统计年度中间,该省负有债务的36所省属高校中有18所高校通过当年举借新债偿还本金,有5所高校通过当年举借新债偿还利息,就借新还旧偿债率(即当年举借新债偿还的债务本息额占当年还本付息额的比)来看,七个统计年度借新还旧偿债率均高于28%,最高为65%,学校普遍还款能力差。

  二、 高校地方政府性债务成因

  高校地方政府性债务的形成原因,主要有三方面:一是财政投入与高校增长规模不匹配。1999年上半年以来我国开始连续实施“扩招”政策,招生规模的极速增长对学校的软硬件条件提出了迫切的需求,尤其是基本建设支出急剧扩张,而与此同时财政拨款增长有限,财政投入与增长规模不匹配成为导致债务形成的根本原因。二是制度缺失、监管缺位。2004年以来,国家先后出台《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》(教财[2004]18号)、《关于建立直属高校银行贷款审批制度的通知》(教财[2004]44号)等文件,逐步规范了部属高校的贷款管理制度。但笔者发现,目前某些省尚未建立地方高校的贷款审批管理制度,高校的银行贷款均未经省教育厅等主管部门审批,部分高校风险责任意识不足,在贷款决策上缺乏理性、科学论证,甚至有些高校投资超概算严重,加剧了债务负担。政策上的缺失、监管上的缺位,导致部分高校贷款决策随意性大、债务规模难以控制,成为债务扩张的政策性因素。三是现行高校评估体系的不完善。2003年以来教育部正式确立了周期性教学工作评估制度,紧接着2004年出台《普通高等学校基本办学条件指标(试行)》对高校校园面积、教学行政用房、教学仪器设备等办学条件提出了新要求,评估制度对高校教育的发展发挥了积极的推动作用,但同时也加剧了学校建设的负担,成为高校大量举债的又一诱因。

来源:中华人民共和国审计署 [关闭] [收藏] [打印]

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