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经济改革

李扬 高培勇:“十三五”财政金融改革面临巨大挑战

作者:  时间:2016-02-19

 

  由中国社会科学院经济学部、智库工作协调办公室主办,城市发展与环境研究所承办的“中国社会科学院高端智库论坛”之“2016年经济形势座谈会——聚焦:新常态、新改革、新发展”日前在京举行。中国社科院经济学部主任李扬、中国社科院财经战略研究院院长高培勇等著名专家就当前财政金融形势发表观点。

  李扬:下一步财税金融改革是重头戏

  当下遇到了很多经济问题,这些问题需要给出系统回答。

  第一个是关于全球经济的问题。全球经济危机从2007年到现在已经8年,还在继续恶化。春节期间,美联储刚刚加息,又在讨论负利率。日本安倍的“三支箭”都落空了,在讨论进一步实施负利率。欧洲实施负利率已经三年,中国这个最大发展中经济体也进入了长期的调整时期。所有这些变化都使我们要重新回顾从2007年开始的这一轮危机,我们要考虑有哪些因素必须认真研究,加以应对。

  五个问题比较突出。一是人口问题,全世界人口结构都遇到了问题。二是全球劳动生产率的增长率在下降。劳动生产率的增长率背后是科技进步问题,全球都在等待一次重大的科技进步把我们从目前这样一种状态中带出来,但现在还没有看到哪种进步能产生这样巨大的作用。三是真实利率处于负值水平。有些人说“5000年之变局”。真实利率处在负值水平本质是实体经济现象,当然也与其他体制因素、人口因素、经济结构密切相关,很难走出来。四是长期的产出缺口。各国经济增长的实际水平都低于潜在水平。五是金融周期凸显。这样一些问题构成当前全球的经济局面。

  第二个是金融周期问题,它非常特殊,构成我们正在面对的一个周期的一部分。

  这里面要点也有五个:一是目前面临的金融周期彻底否定了金融和货币中性论。在主流经济学中,金融、货币、证券是中性的,对经济实体的运行不可能产生长期的实质性冲击,这点是有问题的。二是产生这种状况是因为整个经济在类金融化,全世界的金融都在自由化,全世界的金融体系正在一体化,这些使得金融因素由潜在因素上升为内生的很重要的凸显因素。三是由于整个经济金融化产生了金融加速器,这个加速器透过信贷传导渠道和资产负债表两个渠道在对我们的经济产生重大影响。它都有很复杂的内容,简单地说资产负债表冲击下,整个过去以实体经济为基本特征的经济周期没有充分展开的时候,金融市场已经狂泻了。金融市场狂泻之后马上导致经济主体资产负债表的不平衡,于是就引致了微观主体的行为方式变化。企业过去是利润最大化,现在是债务最小化,全世界形成了螺旋形的紧缩状态。四是由于金融周期凸显传统的宏观经济政策,特别是货币政策失灵。现在采取很多措施,加息、减息、量宽、量宽退出,总之不得要领。如何应对金融周期造成的经济危机,目前还没有经验。这一点上中国和世界上很多国家处在同一个起跑线。五是要重新认识,不要用原来的观点看量化宽松,价格调控,要进一步看到宏观政策的透明度、可信度,它对预期影响的至关重要。

  第三个问题是关于供应侧经济结构调整。“供应侧”找大学人讲,就会讲到了供应经济学上面;找发改委来讲,就会就讲到计划经济上去。所以供应侧改革到底应该怎么研究?我认为是一个高瞻远瞩的战略转型。怎样在高度复杂的经济形势下落实,需要付出非常大的努力。供应侧改革还是应和三中全会决定一致,就是让市场在资源配置中起决定性作用,同时让政府更好地发挥作用。我们应当沿着十八届三中、四中、五中全会,以2015年中央经济工作会议以及这一段时间以来习近平主席一系列关于经济、经济学的重要讲话为基础,展开供应侧改革的探讨,千万不要滑到供应学派,也不要滑回计划经济。

  第四个问题是下一步财税金融改革恐怕是重头戏。本轮财税改革基本停滞不前。原来提出的一些目标恐怕要往后退,财税改革还是“十三五”很有挑战性的任务,当前增加了一些挑战。我们大致判断,从现在到未来的很长时间内,中国的财政赤字、中国政府债务会迅速地、巨额地增加。日本、欧洲、美国几十年在高赤字、高债务下运行,我们有必要在总结他们的教训基础上讨论巨额政府债务和巨额政府赤字下如何促进经济平稳发展。收入增长率下降、支出增长率上涨,两项相抵一定是赤字问题,我们现在必须未雨绸缪。金融改革也没有头绪,大家只认可一句话,就是“金融服务实体经济”。如果实体经济被高度金融化,金融服务实体经济如何落实、如何观察、如何分析?现在这些问题是金融某种程度上过度发展造成的。这些问题可能通过传统的加息、减息、增加货币供应、减少货币供应来解决吗?显然不可能。所以必须探讨金融改革的新方向,这也给我们提出了非常多的挑战。

  第五个问题是关于TPP、自贸区。这里有两个要点:第一,WTO之后全球贸易规则正在升级,TPP和中国自贸区都代表了一种新的全球贸易投资格局。已经谈了26轮的中美投资贸易协定谈判,也代表了新的全球贸易投资规则。这些方向是一致的,这个意义上中国自贸区是我们面对TPP挑战的一个积极应对措施。但是现在很多地方又变成传统的特区,那样的路肯定有问题。这套规则背后涉及到国际规则的制定和主导权。TPP通过的时候美国总统奥巴马明确指出,通过TPP就是不要让中国主导地区经济规则制定。我们就必须要积极参与,在这个意义上中国推广自贸区就是积极应对TPP的挑战,用我们的规则影响全球,积极参与全球规则的制定。中国过去一直是国际规则的被动接受者,现在变成了积极参与者和新规则制定者。亚投行作为一个治理规则一呼百应,反映了中国的治理理念、中国的战略在世界上是有市场和影响力的。今后应对TPP、自贸区的建设应该沿着这条路走下去。

  高培勇:“十三五”期间财政政策必须是扩张性的

  经济减速是一个中长期的过程,而不是短期的。如果把经济减速作为讨论财政形势的一个重要背景,可以发现经济减速和财政形势之间有着重要关系,主要通过六个方面因素来传递:第一是财政收入,第二是财政支出,第三是财政政策,第四是预算管理,第五是财政体制,第六是财税改革。经济减速对于这六个方面的因素都有影响,而且是一些趋势性变化。

  第一个趋势性变化是财政收入下滑。2011年财政收入增速是24.8%,到了2015年下滑到8.4%。这个8.4%还是一个对外公布的数字。对8.4%可以做两个减法:一个减法是同口径调整。2014年开始,把原来属于政府性基金项目的五项基金调入到一般公共预算当中,同口径要把这个因素扣除掉,就只有5.9%;第二个减法是扣除特殊性增收因素。所以说,即便是5.9%增速还是采取各种特殊性增收措施后换来的。2014年、2015年连续两年没有完成预算任务。

  为什么出现这样的情况?显然是税收增速与GDP增速的差异造成的,税收增速胜于GDP变化,这是由中国的税收结构造成的。中国的间接税比重高,它和价格关联度甚于其他国家,特别是PPI长期处于低迷的状态下以增值税为代表的税收收入增幅剧烈下降。

  第二个趋势性变化是财政支出呈刚性增长。随着经济减速,收入下滑支出也应跟着下滑。但不然,2014年财政支出增速8.3%,高于GDP;2015年经济异常困难,财政支出的增速达到15.8%。因为经济越下行,财政收支越困难,越需要拿钱买平安、买改革、买增长、买各种各样的东西,所以中长期角度来看支出压力非常大。

  第三个趋势变化是预算管理。预算管理当中最值得注意的事项是每年大量超收。从2014年我们的超收已经变成短收,如果对于预算指标的设计理念不做大调整,这种短收很可能成为一种新常态。2015年剔除各种特殊因素,我们的短收是1.4%。超收占中央和地方收入的比重呈现了戏剧性变化。2013年以前,超收收入占中央财政的比重、超收收入占地方财政的比重都在正向空间循环,但是近两年已经到了下方。这是非常大的变化。我们的预算管理面对的难题是如何应对短收,如何弥补财政收支缺口。

  在这种背景下更戏剧性的变化出现了,非一般公共预算收入意义凸显。2015年1月1日前,我们谈预算都是谈一般公共预算的管理,去年新《预算法》实施,它的预算概念包括一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算、国有资本经营预算四个预算在内的所有的政府收支预算,所以我们的预算就可以分为一般公共预算和其他三种非一般公共预算。随着经济减速,收支矛盾的加剧,2013年开始,一般公共预算占全部政府收入的比重开始低于60%了,而原来是在60%以上。这逼迫我们更重视非一般公共预算的管理,要从非一般公共预算不断地调入新财源去补充。口径的调整就意味着,把原来属于政府性激励预算的五支基金划为一般公共预算的管理,这说明这方面的突出变化。

  第四个变化是财政政策呈周期性扩张。我们对财政管理历来比较谨慎,过去财政政策是扩张还是紧缩一般都是一年一议,但是现在按照周期议定。可以讲,“十三五”期间中国的财政政策必须是扩张性的。这种背景下,财政政策的扩张力度在急剧加大。2016年财政赤字占GDP的比重肯定要有急剧上调,按照6.8%测算GDP,今年财政赤字突破2万亿,占GDP比重将达到3%。这是一个新变化,这种变化下对全口径财政赤字的关注度将加大。全口径财政赤字就是四本预算放在一起来计算赤字究竟是多大,这是非常新的一种变化。

  2015年财政预算的赤字规模16200亿,四本预算合并一起之后是11131.9亿。这是因为其他三本预算有盈余,所以在讨论2015年财政赤字占GDP比重的时候,对外公布的数字是2.4%,实际上按这样一种口径测算的结果只有1.65%,因此对中国今后财政政策的走向恐怕要拓展视野。

  第五个趋势变化是财政体制将呈现分权化迹象。中央财政和地方财政关系很像家庭关系,父辈能够大包大揽的时候不放权,当他自身日子很困难的时候就有可能给地方政府放权,让你自己找自己的路数解决问题。2015年开始,我国的财政体制出现了分权化的松动迹象,比如一般性转移支付的比重增大,允许地方政府发债。中央转移支付将中央一般预算支出的比重,2011年开始不再是增长的态势,当转移支付增长速度受挤压的时候就会给地方政府一种松动的迹象。

  第六个趋势变化是财税改革可能获得新的推动力。中国历史上重大的财税体制改革发生的时间往往是财政困难或极度困难的时期。最近关于财税体制改革各个方面的信息逐渐披露,比如预算改革。全部政府收支纳入预算事业的时候,能够体会到一般公共预算的收支出现了极大的困难,必须依靠统筹力度的加大来解决困难。在经济减速条件下,必须通过减轻企业税负来扩张经济。但间接税的减少必须有直接税的增加,还有中央和地方财政关系的改革,最近高层已经传递出要更多地发挥地方积极性的信号。

来源:经济参考报 [关闭] [收藏] [打印]

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