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经济改革

2017年中国财税改革要啃“大骨头”

作者:杨志勇  时间:2016-12-28

 

  2017年,中国财税面对的挑战将更加严峻。国内外经济环境变得更加复杂,中国财政政策的选择将更加困难。全面深化改革进入深水区,财税改革需要啃“大骨头”,各种可能的风险都要充分考虑。随着特朗普总统的就位,美国减税计划的实施,国际税收竞争形势将变得更加扑朔迷离,中国财税必须有对应的措施。

  积极财政政策需要

  更加灵活有效

  以财政赤字扩大为中心的积极财政政策仍需发力增效,要让积极财政政策更加灵活更加有效。这是基于当前国内外经济形势所作出的判断。

  2017年,持续数年的积极财政政策仍然需要继续坚持,财政赤字率需要进一步提高。2017年,中国经济将“稳中求进”,经济增长率仍然可能在6.5%左右徘徊,经济面对财政收入增长的支撑作用可能极为有限。2016年1-11月累计全国一般公共预算收入148250亿元,同比增长5.7%,仅为年初预算的94.3%。1-11月份累计,全国一般公共预算收入中的税收收入122326亿元,同比增长6%;非税收入25924亿元,同比增长4.5%。但是,11月份的财政收入数据表明,财政收入形势已极为严峻。11月份,全国一般公共预算收入同比增长仅3.1%,无论中央还是地方增长都处于较低的水平,前者同口径增长4%,后者同口径仅增长2.3%,同比下降1.4%。更值得警惕的是,11月份,全国一般公共预算收入中的税收收入8554亿元,同比下降2.5%。

  税收收入增速转负的背后,是经济增长的难题。考虑到非税收入增长的一次性因素和不可持续性,财政收入增长质量同样堪忧。各地经济增长中所遇到的难题不同,一些地方财政收入增长质量不高,甚至存在较大水分,一旦水分挤出,问题就可能充分暴露,财政正常运行甚至都可能受到影响。一些地方对某种产业依赖度偏大,一旦市场结构性转换,或全球价值链安排的变化,或消费习惯的改变,都可能给当地经济带来致命的打击,并进而对地方财政收入产生极大的负面冲击。

  财政支出规模与政府职能转变有关。职能转变意味着政府应该让一些经济和社会功能回归市场和社会。这肯定需要一定的过程,且将与全面深化改革任务同步完成。已有的部分改革用意很好,但在实施中明显感受到财政支出的巨大压力。

  公车改革就是典型一例。而公车改革在整个改革体系中只是其中很小的一部分。选择合适的改革方案可能更加重要。改革的专业性决定了改革不可能毕其功于一役。其他改革远比公车改革难。

  即使改革到位,公务人员减少,但考虑到公务人员薪酬体系现状,仅仅历史欠账的补齐就可能耗去大笔财政资金,更遑论财政资金的节约。人口严重老龄化是未来中国财政最大的挑战,不是之一。养老金支付压力在2016年就已经显现出来。各地养老金支付能力有差距,但就总体上看,不少地方养老金支付压力大,少数地方甚至只有一个月的支付能力。人口老龄化和医疗技术进步所带来的医疗卫生支出压力也意味着财政资金的相当部分需要用于此。此外,拉动经济增长需要更多的基础设施投入。财政收支之间的差距,意味着财政赤字率只能进一步提高。财政赤字率应该在2016年3%的基础之上进一步提高。2017年,与2016年同口径的财政赤字率在3.5%左右可能较合适。

  税制改革的着力点

  (一)增值税改革

  2016年5月1日,中国开始“营改增”全面试点,这是中国税制改革史上的重要事件。“试点”就意味着方案有需要进一步完善之处。确实如此。一直将“营改增”与税负联系在一起,在相当大程度上让“营改增”试点处于被动局面。要不断地去论证企业税负未因“营改增”而增加,实际上在许多时候都会遇到困难。“营改增”前后税负比较有太多的难题需要克服。增值税应纳税额除了销项税额和营业税有可比性外,进项税额是个特殊问题,且不同时期不同的购入商品和服务进度安排,都会影响当期增值税应纳税额。

  与其在税负比较上应对众多挑战,不如跳出税负比较的圈子,更务实地讨论增值税税负问题。用“营改增”之前的名义税负和之后的名义税负进行比较容易陷入误区。企业所感受到的是实际税负,而不会是名义税负。让企业真真切切感受到减税,同时也是让增值税改革回归原初目标的做法就是简并税率并大幅度下调税率。当前两档基本税率两档税率以及三个征收率的状况和现代增值税的中性税收要求不适应,宜改为一档基本税率和一档低税率。

  根据就低不就高原则,基本税率确定为10%、低税率确定为5%比较合理。税率大幅度下调之后,就不用过多地受到企业税负问题的纠缠,而将更多的精力用于构建现代税收制度。对于政府来说,在财政收入压力大的背景下,增值税减税政策的落实需要极大的勇气。除了前述理由之外,至少还有两个理由可以支持增值税减税:第一,提高财政赤字率可以扩大增值税减税空间。第二,政府与企业共渡难关。在国内外复杂经济环境下,企业经营遇到很多困难,日子不是那么好过,政府少拿点或暂时不拿,对企业是好事,对未来税源的扩大也未尝不是。风物长宜放眼量。以短期的让与得到中长期的收益,是值得的。

  (二)个人所得税制改革

  2017年,综合与分类的个人所得税制改革不能再裹足不前。改革已经到了箭在弦上必须发的时候。个税改革的难度肯定比通常想象的多。个税制度设计必须考虑到征管因素。征管不能到位的个税改革方案只会让政府失去公信力。综合制改革只能分步进行。第一步应该是合并工资薪金所得和劳务报酬所得,并按年计算应纳税额。这两类所得合并障碍最小,且可以解决一些收入不高且只有劳务报酬所得的个人的高税负问题。个税仍然可以按月计征,待到年度结束后符合条件者可以按年申报并处理有关退补税问题。不需要所有人都自行纳税,主要是考虑到征管成本。

  专项扣除也可以分步实施。每一种专项扣除都会牵涉许多信息的收集和处理。每一种可能的专项扣除如住房按揭贷款利息支出扣除、赡养老人抚养小孩支出扣除、大笔教育费用支出、大笔医疗费用支出等都需要各种相关信息。税务局是否有能力收集和处理这些信息,以及处理这些信息的成本是否值得,都是值得探讨的问题。个税改革需要考虑成本。如果征管成本过高,以致成本高过税收收入,那么这样的方案即使在未来可行也应该暂缓。个人所得税占税收总收入即使到2015年也仅占7%,征管成本投入多少才是合适的,不能不引起重视。

  (三)其他税制改革

  2017年,环境保护税、烟叶税立法可望完成,税收法定进程将因此加快。消费税、企业所得税以及其他一些税种仍有优化空间。总是有人以调节收入分配和节能减排为理由主张对所谓的奢侈品课征重税(主要是消费税),但这么做的政策效果能在多大程度上实现值得怀疑。基于国际税收竞争的原因,消费税的许多税目税负应该进一步下调,以丰富国人国内购物选择机会,同时让流失到境外的税收回归。时代在变化,一些原来是所谓奢侈品的商品早已进入寻常百姓家,更多的国人有了海外购物机会,即使不出门也有各种各样海外代购。与其维持名义高税率而征收到较少的税收,不如缩减消费税税目降低消费税税率,实现消费者和政府的双赢。企业所得税所涉及的企业成本费用的确定仍然有优化空间。税法规定如何与企业实际更加吻合,对企业来说影响甚大。

  仅有减税是不够的。中国企业的负担还有相当部分来自行政性收费和政府性基金,来自不合理的公共定价。那些以节能减排为理由的资源能源高定价往往不能真正实现节能减排目标,而且还会损害中国企业的竞争力。行政性收费和政府性基金能够压缩的就应该压缩。2017年,美国随着特朗普总统的上台,税负有望大幅度下调,中国必须积极应对。让中国真正成为一个轻税的大国和强国,应该成为中国税制改革的重要目标之一。在积极财政政策实施的环境中,轻税也有着重要的政策意义。

  政府间财政关系改革

  及其他

  2017年,中国财税的挑战还有许多。财税体制改革方案的设计就是其中之一。根据有关部署,2017-2018年,中央和地方事权和支出责任划分改革要争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。这不仅仅涉及财政部门,还会涉及教育、卫生、环保、交通运输等专业部门。部门之间的协调以及中央和地方之间的协调问题交织在一起,更是增添了政府间财政关系改革的难度。中央和地方政府间财政收入的划分也是难题。“营改增”只是让问题的解决显得更加迫切,目前的应对方案也只是暂时的。如何完善增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等在中央和地方划分的方案,当是下一步改革的重点。地方税收的主要收入来源应该是共享税。共享税只要规则是事先定,且保持相对稳定,并不会减少地方的积极性。

  在相当一段时间内,中国需要谨慎考虑将房地产税作为地方税收收入来源的问题,更不能将更不靠谱的遗产税作为地方税收入的选项。财税改革方案一定要注意专业性。在“稳中求进”的背景下,将更多的时间配置给改革方案的优化设计同样是财税改革在加快的表现,财税改革的稳步推进远比方案不成熟就贸然推进要好。

  (作者系中国社会科学院财政税收研究中心主任研究员)

来源:东方早报 [关闭] [收藏] [打印]

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