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胡鞍钢:国家“十一五”规划纲要实施进展评估报告

作者:  时间:2010-07-13   浏览次数:0

“十一五”规划是全面建设小康社会目标提出后的第一个五年规划,也是全面贯彻科学发展观的第一个五年规划。“十一五”规划实施两年多以来,在党中央、国务院的领导下,各地区各部门以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观统领经济社会发展全局,认真贯彻落实各项政策措施,规划实施总体上进展顺利,各项规划任务按时有序推进,各项规划目标大部分如期落实。现按照“规划蓝图一实施情况”的一致性评估方法,对国家“十一五”规划纲要实施进展情况予以系统评估。
  “十一五”规划实施的总体情况
  (一)九大规划目标总体进展顺利
  “十一五”规划提出了国民经济和社会发展的九大目标。从实施情况来看,“十一五”规划的九大目标中,进展良好的有4个:宏观经济运行,城乡区域协调发展,基本公共服务,人民生活水平提高。进展正常的有3个:资源利用效率提高,市场经济体制完善,民主法制建设和精神文明建设。进展较差的有2个:产业结构优化升级,可持续发展能力。九大规划目标中的七个进展顺利,总体实施情况良好。
  综上说明,九大目标的56个分项指标中,进展良好的有19个,占34%;进展正常的有27个,占48%;进展较差的有10个,占18%。进展顺利的指标占82%,也说明规划目标实施情况良好。
  (二)22个主要指标大部分进展顺利
  “十一五”规划提出了经济社会发展的22个主要指标。从实施情况来看,目前进展顺利的有15个,进展滞后的有5个,另有2个指标由于缺乏数据难以进行准确评估(森林覆盖率和农业劳动力转移)。实施进展滞后5个指标中,预期性指标有3个:服务业增加值比重、服务业就业比重、研究与试验发展(R&D)经费支出占国内生产总值比重;约束性指标有2个:单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少。
  从分项目标进展情况来看,经济增长与人民生活公共服务目标进展顺利,经济结构调整与资源、环境目标的部分指标进展滞后(即指标截至2007年的完成值低于2010年规划值的40%,下同)。经济增长2个指标实施进展大大超过计划预期。公共服务与人民生活8个指标,除了转移农业劳动力指标进展可能略有滞后之外,其余7个指标全部进展良好。在经济结构调整4个指标中,有3个指标进展滞后。人口资源环境的8个指标中,有2个指标进展滞后。
  (三)经济社会发展的八大任务实施情况评价
  国家“十一五”规划提出了经济社会发展的八大任务(建设社会主义新农村、推进工业结构优化升级、加快发展服务业、促进区域协调发展、建设资源节约型环境友好型社会、实施科教兴国战略与强国战略、实施互利共赢的开放战略、推进社会主义和谐社会建设)。对八大任务实施进展的评价表明,总体进展顺利,有3项任务实施进展良好,5项任务实施进展正常。从分项来看,全部30个分项任务中,有11个分项任务进展良好,占36.7%;有18个分项进展正常,占60%;有1个分项任务进展相对滞后,占3%。
  进展良好的三大任务是:建设社会主义新农村,实施科教兴国战略与人才强国战略,实施互利共赢的开放战略。新农村建设取得显著成效,城乡统筹发展,粮食生产较快发展,农民收入快速提高,农民素质提高,农村面貌改善。实施科教兴国战略与人才强国战略成就斐然,科技投入产业快速增长,“十一五”前两年,研发投入年均增长率为22.3%,专利授权量年均增长率为28.2%。教育水平进一步提高,平均受教育年限累计提高0.3年;人才队伍建设不断扩大。实施互利共赢的开放战略进展良好,国际地位提升,对国际事务影响加大,对外贸易快速增长,外资利用质量提高,走出去战略成效显著,与此同时,受外部世界的冲击影响也加大。
  其余五大任务实施进展正常,进展相对滞后的一个分项任务是推动主体功能区规划形成,由于这是“十一五”规划以及区域发展战略的一项重大创新,目前还处于主体功能区规划编制阶段,尚未正式实施。
  (四)贯彻落实科学发展观取得重要进展
  科学发展观是“十一五”规划的根本指导思想与灵魂。实施结果表明:在“十一五”前半期,科学发展观初步得到了有效贯彻与实施,成为这一阶段的最主要发展成就与特征。
  1.经济平稳较快增长,消费对经济拉动作用增强
  2006年-2007年,中国经济平稳快速运行,保持高增长、微波动、低通胀。消费对经济增长的拉动增强,贡献率从2005年的38.2%提高到2006年的38.7%,2007年的39.7%。2007年,消费、投资、净出口分别拉动GDP增长4.7、4.6、2.6个百分点,消费增长对GDP增长贡献超过投资,这表明消费、投资、净出口需求结构趋向协调发展。
  2.经济增长方式有所转变,节能减排出现拐点
  “十一五”规划纲要提出了实现难度很大的节能减排指标,并在实践中采取诸多措施着力落实,使得我国“十五”以来经济增长高消耗、高污染的方式有所缓解。单位GDP能耗2006年下降1.78%,2007年下降3.66%,累计已下降5.4%。2007年,二氧化硫排放量同比下降4.66%,化学需氧量同比下降3.14%,两大主要污染物开始双双下降。
  3.自主创新能力增强,科教兴国战略与人才强国战略顺利推进
  从“十一五”前期来看,科技教育的投入与产出指标均呈现高速增长态势。企业已经成为创新投入、创新交易、创新产出的最重要主体。2006年,大中型企业R&D支出为1630.2亿元,占全国R&D支出54.3%。企业购买技术成交金额占全国成交总额的82.2%。在2007年国内发明专利申请中,来自企业的申请占48.3%。企业技术进步从技术引进为主转向自主创新为主。从大中型企业技术支出结构来看,2006年,大中型企业R&D的支出,占企业技术总支出80%,远远超过引进国外技术支出与使用国内技术支出之和。
  4.地区、城乡协调发展增强,地区差距缩小,城乡差距初步得到遏制
  以各省区人均地区生产总值相对差异系数来衡量中国地区差距演变:1978年-1990年期间,该系数持续缩小,从1978年的0.95缩小到1990年的0.55,达到最低点。1991年后不断扩大,2000年扩大为0.72,2004年进一步扩大为0.75。此后中国地区差距出现缩小的迹象,相对差异系数2005年缩小为0.68,2006年为0.67,2007年又缩小为0.63。
  城乡收入差距扩大速度减缓。城乡恩格尔系数开始出现趋同。中国城乡收入差距2000年为2.79倍,2005年扩大为3.22倍,随后扩大趋势变缓,2007年为3.33倍。农村恩格尔系数快速下降,超过城镇恩格尔系数下降速度,从2005年的45.5%下降到43.1%,城乡恩格尔系数差值趋向于缩小。
  5.和谐社会建设得到加强,城镇不同收入群体收入差距趋于缩小
  人民生活水平快速提高。城乡居民收入增长处于历史最快的时期之一。“十一五”前两年,城镇居民人均可支配收入年均增长11.3%,农村居民人均纯收入年均增长8.4%,都远高于规划目标。城乡居民生活质量普遍提高,城乡恩格尔系数继续下降。
  “十一五”时期,不同群体收入差距扩大的趋势得到初步遏制,城镇人群收入差距开始缩小,等份分组收人中,越是收入低的群体,收入增长率越高,扭转了“十五”时期收入差距扩大的趋势。高收入户与低收入户的比值从5.7倍缩小为5.5倍。农村内部的不同群体间的差距没有进一步扩大,中等收入群体增长速度快于低收入与高收入户。
  “十一五”规划实施中存在的主要问题
  (一)规划实施中出现的两个主要偏差
  “十一五”以来,国内国际形势出现一些新变化,发展面临一些新挑战,规划实施总体良好,但也出现了一些偏差。从规划实施看,“十一五”规划实施出现了两大偏差:第一,产业结构优化升级进展总体不利,服务业增长相对滞后;第二,可持续发展能力总体减弱,节能减排指标实施进展滞后。
  1.产业结构优化升级进展总体不利,服务业增长相对滞后。产业结构没有调整到位。2007年与2005年相比,服务业增加值占国内生产总值比重没有提高,服务业就业占全社会就业人员比重仅提高了1个百分点,均远低于规划目标。虽然B&D经费支出快速增长,其经费支出占GDP比重增加到1.49%,但进展仍低于规划预期。
  2.可持续发展能力总体减弱,节能减排指标滞后。淡水、能源和重要矿产资源保障水平有所降低,能源缺口变大,能源消费量占生产量比重从109%,增加到112%;水资源约束增强,用水量占水资源总量比重为23.4%。生态环境总体继续恶化,局部有所改善。主要污染物排放量减少,但进展相对滞后。森林覆盖率进一步扩大,估计提高了0.5%,仍滞后于规划目标。温室气体排放量加大,是仅次于美国的第二大二氧化碳排放国。降低单位GDP能源消耗进展仍然明显滞后于规划目标。
  (二)与“十五”计划完成模式十分类似
  从“十五”计划实施的后评估结果来看,主要是出现了四个偏差:就业结构调整进展滞后,产业结构调整进展滞后,能源消费超速增长,主要污染物排放不降反升。“十一五”规划在上述几个方面加以特别强调,作为规划着力加强和落实的重要方面。但是从“十一五”前两年的实施情况看,与“十五”计划的实施结果十分类似。
  1.进展滞后指标相一致。“十一五”规划实施进展滞后的5个指标——服务业增加值比重,服务业就业比重,R&D经费投入占GDP比重,单位GDP能耗,主要污染物排放——“十五”计划也没有完成或实施欠佳(指“十五”计划没有的指标)。
  2.各分项目标完成情况大体类似。“十五”计划也是经济增长与人民生活指标完成情况良好,经济结构调整目标与可持续发展目标没有完全实现。就业结构调整进展滞后,产业结构调整进展滞后,能源消费超速增长,主要污染物排放控制不力,是“十五”计划与“十一五”规划前期面临的同样问题。
  3.经济增长模式仍然是导致偏差的主要原因。“十五”计划将调整经济结构摆在非常重要的位置,提出要使经济增长质量和效益显著提高。但从实施结果来看,“十五”期间,中国的经济发展模式仍延续低质量、低效益、低就业、高能耗和高污染排放的增长模式,这是导致“十五”计划出现偏差的主要原因。目前,“十一五”规划实施中存在的偏差,仍然是同样的原因。

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