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以改革稳增长 土地计划管理改革迈出一步

作者:  时间:2020-03-13

  【财新网】(记者 汪苏)经济受疫情冲击之际,3月12日,国务院公布了国发四号文,部署改革土地管理制度,下放农地转建设用地审批权,赋予省级人民政府更大用地自主权。

  这两年,土地审批权改革一直在逐步推进。包括土地在内的要素市场化改革是中央既定的改革方向。2019年底中央经济工作会议进一步提出,改革土地计划管理方式。农地转建设用地审批权下放,在此时推出,被认为正逢其时,将有助于释放地方经济动能,加速项目推进并保障其合法性,或可避免2008年“4万亿”经济刺激中,大量项目未批先建的情况。

  具体而言,改革包括两条:第一,将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项,授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。在此文公布之前,按照《土地管理法》规定,土地利用总规确定的用地范围内,按土地利用年度计划分批次转用的,应由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。即直辖市、省会等城市须由国务院或国务院授权机关审批。不过,此条被认为对一些大城市影响不大。一名东部省会城市规划和自然资源局人士称,此前,这项权力实际上已经下放了。

  第二,则涉及永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的,以及其他土地超过七十公顷的。这项审批下放对地方政府而言非常重要。

  按照《土地管理法》规定,征收这些土地须由国务院批准。四号文规定,国务院启动试点,委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年,具体实施方案由试点省份人民政府制订并报自然资源部备案。

  最关键的是永久基本农田。超面积的大地块,地方政府多采取拆包分批审批的方式,但一旦涉及永久基本农田,则绕不开自然资源部或机构改革前的国土部。

  能够占用永久基本农田的必须是轨道交通等大型民生、基础设施项目。事实上,这类项目很难完全绕开永久基本农田。然而,审批之路异常漫长,常常掉入行政繁文缛节和官员自由裁量权的黑洞。央地之间沟通成本极高。有的项目审批可耗时两年甚至数年。有的项目则凭借关系轻易通过。不乏专家认为,一些土地项目审批已经成为“权力的游戏”,“官僚的艺术”。

  前述试点省份省会规自局人士称,同样是城轨,不同的线路审批时间差得很远。有的涉及永久基本农田,短短一条线,手续要一层层办到部里,很久都搞不定。

  艰难的审批下,不少民间或PPP项目,迟迟难以推进,成本巨大。一些官方项目,常常采取边建边批的方式,先上船后补票,“程序性违法”。

  “但‘违法’久了,由于标准已经变了,就没有办法去完善手续了。”他表示,包括“4万亿”上马的项目,有很多建成项目至今都是“违法”项目,因为环评等标准已经更新了,当初建的没法去补了,后遗症严重。

  他称,两年前,国务院已经下放一部分涉及基本农田的项目立项权至省级政府,但用地审批权仍在国务院。他认为,立项权和用地审批权统一,更有利于明确责任主体。预计可节省三分之二到四分之三时间。

  “这次把中央事权和地方事权重新梳理了,有助于给社会稳定的预期。”一名不愿具名的相关部门专家称,试点省市都是经济非常活跃的地方。2019年8月召开的中央财经委员会第五次会议提出,要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,并提出改革土地管理制度,增强土地管理灵活性,使优势地区有更大发展空间。过去,这些中心城市的用地需求都是非常紧张的。试点或为其注入新动能,带动城市圈发展。

  土地计划管理模式早已不适应市场经济发展需求,已成共识。下放农地转建设用地审批权之后,不少业内人士呼吁,进一步改革用地指标体系。自然资源部可将更多精力放在制定国土空间规划和违法用地监管上来。

  国务院要求,各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托;要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地,切实保护耕地,节约集约用地,盘活存量土地,维护被征地农民合法权益,确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。

  国务院总理李克强3月10日则在国务院常务会议上强调,下一步要实现经济恢复性增长,努力保持全年经济运行在合理区间,还得靠更大力度的市场化改革,靠更大力度的对外开放。 “改革开放40多年来的成功经验告诉我们,越是遇到困难,就越是要扩大改革开放。

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