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以锐意进取的改革破解欠发达县域发展困境

作者:  时间:2018-09-28

   主观因素与客观局限叠加致使欠发达县域一直不能走出发展的困境,这将严重制约社会主义现代化强国的建设进程,只有正确审视发展中面临的问题,以锐意进取的改革精神,破除利益固化的藩篱,将新发展理念贯穿于工作的始终,才能逐步走上高质量发展的道路,进而摆脱落后的局面。

  大势观察

  孙剑

  经过改革开放40年的发展,从时间维度看,全国各地都取得了辉煌的成就,实现了从贫穷落后到丰衣足食的巨大飞跃,而从空间维度看,一些欠发达地区的发展速度和成就远远滞后于发达地区。这其中既有区位和资源禀赋等客观原因,也有观念和发展方式等主观原因,这些错综复杂的因素交织起来导致一些欠发达县域长期陷入停滞不前的困境,严重影响到发展的均衡性和协调性,清楚认识这一问题有助于寻求破解之道。

  欠发达县域存在五大发展困境

  市场化改革滞后。早在1992年,党的十三大就提出要建立社会主义市场经济体制,使市场在资源配置中起基础性作用。2013年,党的十八届三中全会决定全面深化改革,使市场在资源配置中起决定性作用。20多年来,中国特色社会主义市场经济体制总体上已经建立并不断完善,而在一些欠发达地区,政府依然保持着行政配置资源的偏好,市场在资源配置方面很难发挥决定性作用。县里的项目建设主体基本上都是政府意志的体现,鲜有通过市场竞争方式获得。人力资源配置也是如此,权力或者社会关系发挥着至关重要的作用而非专业技能,无论管理岗位还是专业技术岗位,非专业型任职比比皆是,这样一来,做事显得很不专业,部分技术含量高的工作,只能采取政府购买社会服务的方式来提供。在政府主导资源配置的背景下,寻租不可避免,同时,使得优胜劣汰的市场竞争机制失灵,形成“劣币驱逐良币”的局面,优质企业和人才大量外流。欠发达地区在配置资源方面,还有很多利益固化的藩篱需要打破。

  发展目标超越资源禀赋。一些欠发达县域在确定发展目标时,总是倾向于描绘一个宏伟的愿景,期望县城在短期内能够实现跨越式发展,迅速把县城打造成为区域性经济中心、总部基地、物流中心等,而按照既有的经济条件客观地评价根本承载不起这个目标。在做县城发展规划时,总是赋予其太多本应由发达城市承担的功能,甚至部分乡镇的发展规划也是远远超出既有的资源禀赋,结果导致规划只能停留在纸面上而难以落到实处。在确定产业布局时,过分追求三次产业的全面发展,弗顾资源禀赋及比较优势;过分追求短期见效的项目,缺乏对生态环境的统筹考虑;过分追求高端产业,对地方适用性考虑不足。基层领导干部干事创业的积极性值得肯定,但贪大求全,超越实际的冲动需要理性回归。

  发展的重点依然是增长。当前县域经济发展过分看重增长速度的惯性思维还没有完全转变过来,县级政府设定的增长目标就是在全省增长目标的基础上提高2-3个百分点,然后再将任务分解到各乡镇,并没有科学的依据。在全国经济从高速增长转变为中高速增长的宏观背景下,欠发达县域的经济增长更是不容乐观。为了保证增速,乡镇在填报统计数据时普遍会以虚报的方式体现增长,使得原本应该客观反映一地经济运行情况的统计数据失真。在增长速度导向下,供给侧结构性改革很难扎实推进,创新难以成为引领发展的动力,招商引资依然续写着经济增长的永恒主题。全县各乡镇、各职能部门均承担不同数额的招商任务,县里派出的招商小组经常出现在大城市的工业园区,有时竟与其他县的招商小组不期而遇。

  社会矛盾依旧突出。欠发达县域往往是社会矛盾最突出的地方,县级政府既没有权力制定政策,也没有足够财力化解矛盾,只能在政策约束下与矛盾群体达成暂时妥协。当前,失地农民、下岗工人、退伍军人、民办教师、乡村医生、非法集资受骗群众是县域社会矛盾最突出的群体,也是基层政府维稳压力最大的群体。每逢重大节日前夕,这些群体总要借机进京上访表达自身的利益诉求。上级政府对基层政府的信访考核迫使基层政府投入很大的人力财力去化解矛盾,在既定的政策范围内,地方政府根本无法满足这部分群体的要求。但为了息事宁人,地方政府有时不得不做一些妥协,而这只会助长其他群体的效仿并无助于问题的根本解决。基层政府在化解社会矛盾、完善治理体系方面,必须要寻求新的途径,不然难以支撑起国家治理体系和治理能力现代化的目标。

  交通便利引发资源外流。近年来,随着高铁的快速发展,其辐射力和影响力已经覆盖到部分县域。高铁在为居民出行带来极大的便利的同时也产生了意想不到的结果,周边大城市的虹吸效应导致县域资金和劳动力不断外流,而县域自身又缺乏吸引城市资金流入的消费场所,这种资金的单向流动使得本来就落后的县域经济更加缺乏资源支撑。加之电子商务和物流业的蓬勃发展,对县域商业也造成不小的打击。收入水平稍高的群体基本在大城市或通过电商消费,县城主要提供一些质次价廉的商品满足低收入群体的基本生活需要,县域商业环境一片颓势。人力资源也是如此,有一技之长的劳动力基本都在大城市就业,县域仅仅是逢年过节省亲之地。即使在大城市创业成功的人士也不愿回到县城发展,因为县域内既没有上下游产业配套,也没有销售市场,单纯的地价优势不足以吸引企业落户。事实上,欠发达县域已经陷入一种恶性循环的境地,因为缺乏资金导致环境差,而环境差又加速资源外流,摆脱这样的窘境考验着地方主官的智慧。

  主观因素与客观局限叠加致使欠发达县域一直不能走出发展的困境,这将严重制约社会主义现代化强国的建设进程,只有正确审视发展中面临的问题,以锐意进取的改革精神,破除利益固化的藩篱,将新发展理念贯穿于工作的始终,才能逐步走上高质量发展的道路,进而摆脱落后的局面。

  摆脱落后局面的四点建议

  市场化改革还需继续深化。欠发达县域要转变行政手段配置资源的偏好,真正让市场在资源配置中发挥决定性作用。只有不断深化改革,以开放包容的态度接纳外部资源,使公平竞争、优胜劣汰的市场机制能够充分发挥作用,才能吸引更多的市场主体参与县域开发建设,进而才能逐步改变落后的局面。外部的市场参与者带来的不仅是资金、技术和管理经验,更重要的是对外传递此地开放包容的信息,长此以往会吸引更多资源源源不断地流入,为地方发展注入持续的动力。人力资源配置也要打破既有的利益格局,要形成人才能够脱颖而出的机制,让专业技能成为选人用人的主要标准,让专业的人去做专业的事,而不是利益关系充斥着各个岗位。

  发展目标要与资源禀赋相契合。城镇不是城市的微缩版,欠发达县域在确定发展目标时不应赋予其太多的城市功能,无需按照大城市的标准建设高端设施,也无需引进培育高端产业。即使具备了引进高端产业所需的硬件设施,人力资源也匹配不上,脱离实际的定位只能是徒劳无益。县域发展的定位应该是对周边城市功能的拾遗补缺,而不是与之看齐。县域经济发展决不能步城市发展路径的后尘,而要另辟蹊径,寻求走差异化的发展道路。落后县域往往是山区,生态环境是其独特的优势。把生态资源转化为现实的经济利益符合“绿水青山就是金山银山”的发展理念,也是落后县域未来经济发展新的着力点。落后县域依托自身的优势,顺势而为发展一些观光采摘农业,以及农业加工业,赋予农业以旅游的要素;发展一些休闲养生产业,既促进当地经济发展,又能吸引周边城市客流,扭转县域资金单向流出的局面。

  县域经济实现高质量发展必须转变传统思维。

  在我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的宏观背景下,县域经济发展也要从注重数量增长转向质量提高。实践证明,依靠传统的招商引资带动县域经济发展并不是最优选择,部分招商引资来的企业往往只看重前期的政策优惠,期满后即转移到其他县域继续享受政策优惠,既不重视技术创新,也不注重长期发展,只追求短期利益最大化,并不能为县域经济发展作出多大贡献。还有部分企业是发达地区淘汰的落后产能,能耗高、污染大,这些企业对地方的税收贡献还不及环境治理的投入大。县域经济实现高质量发展必须要摈弃传统的增长观念,代之以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持质量第一、效益优先,鼓励企业创新发展,长远发展。在产业结构方面,欠发达县域不可只重视第二和第三产业,而忽视农业的重要性,也不必追求门类齐全,结构优化,能够依托当地优势将一项产业做强做优已属不易。

  县域治理体系和治理能力有待提升。全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,县域治理作为国家治理的组成部分,在实现国家治理体系和治理能力现代化中发挥基础性作用,可以说没有县域治理的现代化就没有国家治理的现代化。基层政府在化解社会矛盾、完善治理体系方面,必须要在依法治国的框架下开拓思路,寻求新的途径才能达到治理体系和治理能力现代化的要求。经济发展和社会治理是基层政府的两大重任,须等同对待,不可偏废。良好的社会秩序对于经济发展至关重要,如果县域内不和谐的现象太多,会极大影响企业落户。为创造优良的营商环境,县级政府必须要以法治思维和法治方式加强社会治理,保障社会安定有序运行。对于群众合规合理的诉求,要及时按照政策予以解决,减少群众因等待时间过长而产生的不满情绪,甚至过激行为,政策未做规定的,要从有利于维护人民根本利益,增进和谐的角度出发,创新方法,尽量让人民群众满意。对于无理要求,要以政策法规为依据,果断予以回绝,不妥协不让步。对于扰乱生产经营的个人或团体,一律依法惩处。并且要广泛宣传治理形式和结果,引导居民以正确的形式表达诉求,以优良的社会治理为经济发展营造良好环境。

  (作者单位:《求是》杂志社经济部)

来源:中国经济时报-中国经济新闻网 [关闭] [收藏] [打印]

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