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美国城镇化发展的经验与启示

作者:李军国  时间:2015-12-21

  

  美国城镇化发展概况和特点

 

  (一)美国城镇化发展概况

  美国城镇化的发展距今已有200多年的历史,尤其在近一百年左右的时间,美国实现了由农业社会向工业社会的转变,实现了工业化、城镇化和农业现代化,成为世界上城镇化水平最高的国家之一。据美国人口调查局2010年公布的数据,美国共有51个州,3043 个县(郡),35153个市(镇)。其中,300万以上人口的城市有13个,20万到100万人口的城市有78个,10万到20万人口的城市有131个,3万到10万人口的城市878个,3万以下人口的小城(镇)达34000多个。美国的城镇化历经百年建设,在空间布局上已形成了以大城市群建设为主体,以中小城市(镇)建设为重点,大中小城市均衡发展,层次分明、定位明确、功能互补,大、中、小城市(镇)相互配合、错落有致的城市群(带),构建起多层次的城镇体系。

  (二)美国的城镇化发展特点

  1.城镇化动力源于自我的内生作用。美国的城镇化发展道路不同于其他发达国家,其城镇化进程较少受外生的、偶然的或不确定因素的干扰,如战争、灾害、行政干预等,而是源于内生发展动力。虽然政府出台了一些有利于城镇化的政策法规,但这些政策法规只起到辅助作用,其主导因素还是内生自我因素,如产业的兴起、聚集和结构动态变化、以及运输状况改善等。在城镇化进程中,城市规模逐渐由小到大,由发散到收敛,以及城市空间形态由点状、线状再到面状的发展过程无不体现出内生性特点。

  2.城镇发展跳跃性与渐进性并存。独立战争后,美国东北、中西以及南部地区,经历了传统的农业社会发展阶段,走上传统的农业垦殖先行,其后工业化和城镇化的循序渐进式道路。然而美国西部地区的城镇化则不同,跨越农业发展阶段实现跳跃性发展,这主要基于特定环境和西部大开发的实施。特别是西部矿业开采,带来了人流、物流和资金流的集聚,实现了“因矿兴城”。尽管大部分采矿营地随着矿源枯竭而逐步消失,只剩下少数的固定城镇,但在此过程中,城市文明并未随之而去,反而在人口的流动当中得以繁衍和升华,为以后城市的大规模发展打下了良好的基础。正是这种跨越式的发展,使西部城镇化得以快速发展,很快超越东部成为全国城镇化水平最高的地区。

  3.生产要素自由流动实现了人口的均衡分布。美国人口迁移不仅经历了从农村迁向城市,又从大都市区内的市区迁向郊区逆城市化阶段,也实现了人口从东北和南部地区迁向中北部和西部的跨区际迁移,实现了美国工业以及城市的地理分布由工业化初期的不均衡、发散,逐步走向收敛、均衡的过程。美国人天生好动和勇于冒险的性格,以及铁路网、公路网建设和汽车的普及,尤其是人口的自由流动,为人口迁移创造了条件,实现了美国的人口在地区分布上趋于均衡,目前西部和东北部的人口比例各在20%左右,而南部和中北部的人口比例各在30%左右。

  美国推进城镇化进程的主要做法

  1.打破行政区域界限,着力打造大“都市圈”和“城市带”

  在城镇化进程中,美国打破行政区域界限,整体统筹区域资源利用、环境保护、产业布局和重大项目建设,着力打造大“都市圈”和“城市带”,依托发挥中心城市的辐射带动作用,构建集聚度高、开放式、多层次的城镇体系,形成了国际性大都市、全国性中心城市、区域性中心城市、地方小城市和中心镇等不同层次、功能互补的城镇体系。目前大都市区已成为美国城市发展的主要形态。从地区分布看,美国已形成了三大城市群:一是东北部城市群,包括波士顿、纽约、华盛顿、费城、巴尔的摩等中心城市和一系列中小城镇的第一大城市群,绵延700公里,宽约100公里,其都市化程度很高;二是分布于五大湖南部,从密尔沃基开始,经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡的第二大城市群;三是位于美国西海岸的加利福尼亚州,北起旧金山湾区,经洛杉矶、圣地亚哥一直延绵到墨西哥边境的第三大城市群。三大城市群(带)不仅成为美国的政治、经济、文化中心,而且规模都在世界前列。这些城市带和都市区的形成,都不是靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模,而是通过大批小城镇的集合来实现的。许多大城市地区已经连成一片,往往这个城市的延伸部分却是另一个城市的发展部分,卫星城镇和工业区相互交错,很难分辨它们是哪一个城市的郊区了。城市带的形成和大量卫星城的兴起,不仅有效地解决了传统上靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模扩张所带来的缺陷,抑制了大城市规模过于膨胀的问题,而且有利于大中小城市在空间和产业布局上相互依存和配套。

  2.整合各种要素,培育提升龙头城镇的聚集效能

  美国中小城市(镇)的兴起,是伴随着人口和产业向中小城市(镇)的聚集而发生的。自20世纪40 年代起,美国的城市化进入了第三阶段,即人口向城市集中的过程仍在继续,但速度已经放慢,乡村人口主要流向中小城镇,甚至出现大城市人口向郊区小城镇迁移的郊区化或逆城市化趋势。60年代,美国政府实行了“示范城市”的试验计划,开始对大城市中心区进行再开发,试验计划旨在分流大城市人口,加快发展小城镇。到了70年代,美国10万人以下的城镇人口从7700多万人增长到9600万人,增长了25%。据统计,在整个70年代,美国50个大城市的人口下降了4%,而这些大城市周围的小城镇的人口则增加了11%,中等城市的人口增加了5%。随着中小城(镇)产业的扩张和企业数量的增加,中小城(镇)的商业活动日益活跃,带动了中小城(镇)经济的发展。比如,在洛杉矶的一个小城镇,常住人口只有9000人,而在这里工作的人口却有7万多人。目前美国城市中10万人以下的小城市(镇)约占城市总数的90%以上。在小城镇建设中,美国注重整合各种生产要素,合理配置资源,培育龙头城镇和城镇群,提升聚集效能,以点带面,渐次连片,在城镇群向都市圈和城市带的发展中消除城乡差别,推进区域城乡一体化、公共服务均等化,实现城乡均衡发展。

  3.重视交通基础设施建设,推动城镇化在区域间的协调发展

  在城镇化发展中,美国把交通运输作为经济社会发展的基础性和先导性产业,采取交通先行战略:一是修建铁路网,带动西部城镇建设。城镇化初期,美国的城市主要集中在东部沿海地区,为带动西部地区发展,19世纪60年代,美国国会先后通过《太平洋铁路法案》和《现金补偿法》支持铁路建设,规定每修筑1英里铁路,铁路公司都将从政府得到数额不等的贷款,且铺轨两旁的土地即归铁路城建商开发利用。在这些政策的带动下,北太平洋铁路、南太平洋铁路、圣斐铁路等相继建成,带动了铁路沿线新城镇的创建。二是建设高速公路,引导郊区发展。城镇化的快速发展造成城市中心区环境、交通、治安状况恶劣,而汽车的普及让大批城市中产阶级迁往郊区定居成为可能。为推进郊区化,联邦政府在1916年通过《资助道路建设法案》,改善州际道路,完善公路系统,各州也发行巨额公路债券,带动城市向郊区发展。1956年通过《高速公路法》,在12年内拨款250亿美元修建了4.1万英里的洲际高速公路。同时建立联邦公路信用基金,征收汽油和车辆轮胎等消费税,直接资助公路建设。到2011年底,美国高速公路通车里程达88730公里,约占世界高速公路总里程的一半,连接了所有5万人以上的城市。其中54条共计6.44万公里的州际高速公路形成了横贯东西、纵贯南北的美国公路主骨架。运输服务安全高效的综合交通运输体系的建成,在推动美国城镇化,促进生产要素跨域流动、支持城镇经济协调发展、保障城镇社会有序运行、引导城镇产业合理布局、完善城镇空间格局形态等方面发挥着重要作用。

  4.以科技为统领,探索工业化、信息化、城镇化同步发展之路

  在推进城镇化进程中,美国没有简单地、孤立地进行城镇化建设,而是注重工业化、城镇化、信息化与农业现代化的同步发展,它们以新技术革命为统领,以工业化、信息化为城镇化发展的内在动力,积极探索“四化”互动的发展道路。一是以工业化吸纳大量的农村人口由第一产业转向二、三产业。通过人口和产业的集聚,推动城镇经济社会全面发展,特别是在西部开发过程中,美国政府顺应工业革命浪潮,利用蒸汽动力的改进,解决了西部交通运输问题,同时联邦政府和各州政府适时制定合理的产业政策,选择并扶植农业、畜牧业和采矿业作为发展西部的带动产业,吸引大量劳动力和资金,不仅为西部工业化奠定了物质基础,而且为城镇化的人口聚集创造了条件。二是注重产业布局优化,加快城镇产业结构升级。二战期间,联邦政府将大部分军工企业建在郊区及西部地区,战后政府斥巨资支持原子能、微电子和航空航天技术发展,帮助西部城市的军事工业转变为民用工业。1981年里根政府出台《研究与发展减税法案》,增加教育研究费用,鼓励中小企业自主研发,其目的都是为城镇长期、稳定、有序、健康发展注入活力。三是借力新技术革命,提升城镇化发展质量和水平。在全球化的浪潮中,美国中西部传统工业区出现经济滑坡和城市中心区产业空洞化现象,为此政府采取一系列举措,包括放松管制,适当放宽或取消一些妨碍经济发展的规章制度;保护国内市场,严格控制国外钢铁产品进口;制定税收、补贴及信贷优惠政策,引导制造业从东北部向西部、南部地区转移,扶持国内制造业对外投资,支持老工业区向国外转移部分劳动密集型和耗能污染型产业。

  5.突出市场机制主导作用的同时,注重发挥政府宏观调控作用

  美国在城镇化初、中期,奉行自由经济理论,主张由市场自发地调节经济关系,市场机制在美国城镇化发展过程中起主导作用。加之政治体制制约,联邦政府调控手段薄弱,政府没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效的引导,完全按照市场需求自由放任地推进城镇化,导致了过度的郊区化,造成城镇发展规划结构性失衡、城市无序扩张蔓延、土地资源浪费严重、生态环境破坏等一系列问题。按照工业化国家的经验,城镇化率达到50%是政府政策调节的最佳切入点。为此,美国政府进行了沉痛的反思和检讨,及时吸收借鉴国际先进经验,推行双轮驱动政策,既强调市场化的作用,也注意把自由市场和政府调控相结合,更加重视政府的宏观协调作用。一是为产业的发展和各种生产要素的流动营造一个良好的市场环境和法制环境。二是强化政府在推进城镇化进程中的宏观调控和指导协调作用。通过市县合并、建立权威的大都市区政府、组建半官方性质的地方政府联合组织等措施,解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题,通过立法和行政干预,实行有效的区域协调和管理。三是美国提出了“精明增长”理念,要求城镇化沿着以人为本、绿色低碳、永续发展的路径深入推进,强调土地集约利用、优先发展公共交通、混合土地使用功能、保护开放空间和创造舒适环境、鼓励公众参与、建设紧凑型社区等,通过政府行政、经济、法律杠杆发挥限制、保护和协调作用,实现经济、环境和社会的公平。

  6.建立农业政策支持体系,促进农业现代化与城镇化协调发展

  美国高度发达的工业化建立在现代农业发展基础之上。它之所以实现了城镇化与农业现代化相互促进、同步协调发展,得益于美国政府在建立健全支持农业政策体系方面所做的工作,制定了一系列有利于农业农村发展的政策。

  一是秉持以农民为本的理念,尊重农民利益,对农业实行保护政策,用工业剩余反哺农业,妥善处理农民的困难和问题,不以牺牲农民利益为代价完成城镇化,保证农民利益不受损害,避免了在城镇化过程中出现的贫富差距拉大、社会混乱动荡的情况。

  二是出台《宅地法》,为农业发展提供法律制度保障。

  三是重视农业基础设施建设。上世纪30年代,联邦政府设立农村电力管理局,负责建立庞大的农村电网,实现了农村电力设施全覆盖。进入21世纪以来,针对农村部分基础设施老化的情况,联邦政府拨款支持乡村社区公共设施、住宅和企业等三大类19个子项目建设,帮助农村地区改善供水排水系统,修建供电以及远程教育网络工程等。

  四是重视农业技术进步,通过颁布法案免费拨地建立高等院校、拨款兴建农业研究机构来形成富有效率的农业科研推广系统。五是平衡城郊发展,提高电器的普及率,实现农村生活方式向城市化的转变,让农村居民享受到现代化城市的发达、便利,实现生活质量、生活方式、生活观念的全面升级。2006年,启动乡村社区宽带网资助计划,帮助低收入社区购买宽带设备,建立社区活动中心,免费提供网络服务。同时,利用工业化、城镇化和信息化成果来改造传统农业,提升农业现代化水平,工业化、城镇化和信息化为农业现代化提供了完善的基础设施和强大的人力资本。反过来,农业现代化的实现又促进和支持了工业化和城镇化的发展。

  7.运用各种手段,最大限度调动社会各方面力量来推进城镇化

  一是运用财政金融政策,有效解决城镇化建设资金不足的问题。各级政府通过财政投入和补贴,以及贷款贴息等优惠措施,吸引企业到城镇进行投资,促进城市新兴产业的开发;联邦政府设置专门金融机构,对边远地区的城市发展提供贷款支持。虽然工商企业的税收与城镇的财政无关,但随着越来越多的企业入驻小镇,企业的规模越来越大,不仅吸引中产阶级到小城镇购买住房,促进了小城镇房地产业的发展,而且增加小城镇的财政税收,带来小城镇的繁荣。二是健全社会保障体系,着力解决住房和就业难题。首先,创新住房政策,缓解城区住房紧缺。随着城镇化推进和新移民涌入,美国大城市中心区住房短缺的现象日益严重。为此,联邦政府于1934—1937年间建造2200万套低造价公寓住房,用以清除贫民窟。同时将资金以贷款形式拨付地方政府,建造低租金住房,为买房者提供信贷抵押保证和税收补助金。在解决就业方面,各级政府通过大规模市政工程建设,包括城市道路、电车、地铁、供水及排污工程等,提供大量公共管理和服务岗位。尤其是罗斯福政府创办公共工程局和工程振兴局,实施一系列以工代赈措施,改造中心城市和港口、启动住房建设工程等,创造了数百万工作岗位。此外,政府每年投入大量资金用于职业教育、失业者转岗培训及城镇化过程中失地农民的就业培训,通过多种途径帮助城镇居民就业。三是鼓励动员社会民间团体参与城镇社区建设。20世纪60年代,约翰逊政府成立经济机会办公室作为专门治理城市的机构,下设工作队、社区行动处和邻里服务中心,深入社区提供服务,了解基层民众关切。小布什政府设立“信仰依托和社区动议中心”,提供信息和相关资源,强化草根层在社区建设中的作用,增进政府与私人慈善组织、NGO、企业界、邻里团体的合作共同化解城镇化带来的社会问题。

  8.注重以人为本和价值最大化,突出公平、民主和效率

  美国把实现价值最大化和以人为本贯穿于城镇化建设全过程中,体现在:一是价值最大化的实现。作为最发达的资本主义国家,美国在其整个国家的发展中一直以价值最大化理念作为价值的核心,企业家精神、品牌效应等的确立,就是价值最大化理念的外显。同时,价值最大化体现在公平基础上,在美国城镇化发展中,企业精神的引入又是以很多社会非营利团体的参与为前提的,两者制衡才能保证其城镇的发展不至于完全脱离社会公益性而单纯追求价值。二是对公平、民主的把握。实现效率固然重要,但城镇化更需从根本上实现公平,这种公平的实现不能以新的不公平的产生为代价。事实上,美国小城镇发展的成功正是在民主公平的前提下群策群力所实现的。三是注重对效率的考量。城镇化无疑需要达到城乡均衡,实现农村与城市的平衡对接。美国在推进城镇化过程中,明确提出了小城镇的发展要有企业家精神,要建立品牌效应,要懂得合理利用资源,而且资源的利用要符合跷跷板效应,这些理念可以归结为一点,就是效率。效率的提升使美国的小城镇发展极其顺畅,一个城镇的发展甚至可以形象地描述为一个人的发展,即为美国小城镇发展的效率之路。

  美国推进城镇化进程带给我们的启示

  1.城镇化发展不能以牺牲乡村和农业为代价

  美国的城乡差别之所以比较小,大都市外围产业链上的村镇居民“幸福指数”高于市内居民,是因为在城镇化进程中,美国联邦和地方政府以及立法机构出台了许多“为乡村提供发展机会”,有效解决了城乡二元结构的法案。如20世纪60年代的《平权法案》和得克萨斯州本世纪初实施的《前百分之十法》,以及各州在消费税上向城郊和农村地区倾斜,促使消费和发展机会向远郊和农村扩散,使得美国城乡进入了协调发展的良性循环。国际经验表明,凡是城市化水平高的国家,其农业也较为发达。在推进城市化的同时,千万不能忽视农业和农村的发展。对我国来讲,更是如此。要看到城市化并不能自动地解决农民问题,因此,必须调整城市建设的思路,在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理等方面要考虑到进城农民工的需要,为农民进城就业创造更多的机会。把解决符合条件的农业转移人口在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,逐步放宽中小城市和城镇户籍限制,让在城市有固定工作和住所的进城农民逐步融入城市。

  2.积极培育城市主导产业,走多元化城镇发展道路

  城镇化发展好坏与产业发展有着直接的关系。城镇化发展首先要解决的就是产业发展问题。实践证明,因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业,是保持城市活力、推动城市发展的重要条件。离开了产业的支撑,小城镇将失去发展的基础。美国在推进城镇化过程中,调动社会各方力量,注重发展小城镇,许多小城镇是依靠市场经济发展和居民自主选择发展的,它的发展建设主要依靠社会经济力量的推动,而不是政府力量,政府只是起到引导作用。比如美国很多小城镇是因为几所大学的原因而慢慢形成了如今的格局。在小城镇建设中,突出以人为本,几乎每个小城镇都依区位不同呈现不同的特色和定位,依据实际情况,确立小城镇发展方向。比如有的是卫星城,有的是大学城,有的就是过于偏远的小城镇干脆就搞旅游。政府主要功能就是规划管理和社会公共服务。城镇的住宅区、商业区、工业区都是分区分块规划建设的,然后与州的交通规划等结合协调。一个项目的设计和批准,需要举行公众听证,如果公众意见太大,城镇的管委会无法通过,任何项目无法上马。在小城镇的交通、通讯、排污等公共设施建设上,政府考虑得非常长远,至少可以使用50-100年,避免重复建设。

  3.重视城镇规划建设,强化政府对城镇化的科学指导

  城市化是一场深刻的社会大变革,涉及到经济结构调整、社会结构变迁、城镇合理布局、区域协调发展等一系列重大问题。如同市场经济需要适度的宏观调控一样,城镇化也必须要有适度的宏观调控和指导。美国每个城市都有自己的详细发展规划。规划必须通过专家的论证和市民的审议,一经通过确定,规划就具有法律效力,不得随意更改。且在制定城市规划中有较强的创新意识和发展眼光,不仅充分考虑未来城市发展的新趋势,而且考虑到当前经济社会发展的要求,其立足高起点,编制出具有超前性、分阶段性和科学性的发展规划。基于市场化的适度政策干预对城镇化的健康、有序发展的重要性,要实现我国城镇化的可持续发展,必须在城市规划编制、城市发展方向、城市区域统筹协调等方面发挥重要作用。在编制规划过程中,既要强制安排和合理布局城市空间结构、人口密度和必要的基础设施,又要防止出现城市化快速进程中的“慢规划”,避免城市规划超前与滞后。

  4.把以人为本的理念贯穿于城镇化可持续发展的全过程

  美国城镇化经验之所以成为各国效仿的对象,根本就在于它们在推进城镇化之前,把握的不是城镇化需要以何种具体形式进行,而是城镇化需要在何种价值理念的指导下进行。“价值最大化、社会公平、权利保护与生态可持续……”这些思想和理念无不体现出科学发展。综观美国城镇化发展的重要经验,就是非常人性化的,处处体现以人为本,居民与地方政府以非常灵活的方式完善自己的生活空间,而且将效率、公平及价值实现等核心理念融入其中,正因为有这样一种理念,才使美国今天出现“大城市大气磅礴,小城镇各富特色”的城市发展现状。诚然,美国城镇化发展之路虽然与我国城镇化发展之路并不完全相同,但其发展过程中核心理念与我们所提倡的“以人为本”的新型城镇化是一致的。然而,长期以来我国的城镇化发展之路是追求“以物为主”的城镇化,突出表现在“大广场、大马路、高楼大厦”,其结果是“钢铁建筑,水泥路面,千城一面”的现象。而忽略了城镇化的内核,即“人的城镇化”,没有有效解决农民工市民化的问题。借助“他山之石”,学习借鉴他人经验,不管新型城镇化最终以什么样的方式实现,都应始终遵循这三个价值核心,综合考虑我国政治、经济、社会、文化、生态等方面因素,美国城镇化发展理念无疑为我国新型城镇化发展提供了新的思路和宝贵经验。

  作者单位:吉林省委党校(吉林省行政学院)

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