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中国城镇发展逻辑:行政,还是市场?

作者:王伟  时间:2014-09-05

  从去年11月的十八大三中全会、12月的中央城镇化工作会议提出城镇化六大任务、中央农村工作会议提出“三个一亿”目标,到今年1月国土资源工作会议释放建设用地管理新信号、3月《国家新型城镇化规划》公布,如此密集的会议召开与文件发布,共同交集所指——新型城镇化,已真正上升至国家战略的高度。

  面对时代转变与改革大势,我们应该对城市与城镇化发展进行主动关注与深度思考。

  思问:城市是建成的,还是形成的? 

  建国以来演变中的中国城镇发展方针 

  城镇发展方针经过60多年的效应累积,深深影响了国家城镇化格局与形态的形成。笔者对建国后不同发展时期中国城镇发展方针要点进行了纵向梳理,是为本文阐述的逻辑起点。  

 

  中国城镇发展的三个现实反例 

  作为体现落实政府意图的政策工具,各时期城镇发展方针无论侧重何种内容,其适应时代需要、实现良性发展的目标追求应是共通的。时至今日,诸多现实发展却与原定目标相反,值得反思。

  1、特大城市“城市病”严重,为何却越来越大?

  对大城市规模的控制,是改革开放以来一项重要内容。现实情况却是,以京沪广为代表的大城市,人口不断集聚,为城市规划和管理带来诸多挑战,如生态环境恶化、房价居高不下、交通拥堵严重、能源资源紧张、安全形势严峻等。

  尽管“城市病”严重,特大城市人口仍不断增长。北京第六次人口普查常住人口为1961.20万人,同2000年第五次全国人口普查相比,共增加604.3万人,增长44.5%;上海第六次人口普查常住人口为2301.92万人,同2000年第五次全国人口普查相比共增加661.15万人,增长40.3%;广州第六次人口普查常住人口为1270.08万人,同2000年第五次全国人口普查相比共增加275.78万人,增长27.74%。

  2、“小城镇,大战略”,为何发展举步维艰?

  改革开放以来,中小城市、小城镇一直是国家扶持的重点。费孝通先生提出的“小城镇,大战略”曾兴盛一时。而现实却不如人意。

  首先,中小城市地位下降。中国大中城市对国家城镇化的贡献由 1990 年的 39.08%提升到 2010 年的59.94%,小城市和小城镇对国家城镇化的贡献却在下降,由 1990 年的 60.92%猛降到 2010 年的40.07%。其次,县域经济整体上仍未摆脱“农业大县、工业小县、财政穷县”的基本特征。据2008年《农民日报》一则报道,中国平均每个县的赤字约一亿元,全国赤字县占全国县域的比重达四分之三,县级财政基本上是“吃饭财政”。最后,小城镇发展陷入困境。以重庆为例,国家每年下达的新增建设用地指标平均为150平方公里左右,其中93%用于保障重庆主城区和31个区县城用地需求,而900多座小城镇获得的指标仅占7%。

  3、城市群为何“集而不群”?

  近年来,建设城市群成为国家战略重点,各种城市群区域规划层出不穷。然而现实是,就三大城市群之一的京津冀地区而言,2005年亚洲开发银行的调研发现,在河北省环绕京津的区域,存在一个由24个贫困县、200多万贫困人口,集中连片形成的“环京津贫困带”,与西部地区最贫困的“三西地区”处在同一发展水平,有的指标甚至更低。

  事实上,国内很多人为划定的城市群区域,依然存在众多“黑洞效应”与“漏洞效应”城市并存的格局,缺乏真正符合市场意义的内在机制,更多属于“集而不群”。

  城市是建成的,还是形成的? 

  上述理想与现实之间的巨大反差,让我们必须思考:“城市是建成的,还是形成的?”

  个人认为,这反映出,改革开放以来,一个中国式的城镇发展困境——带有计划色彩的国家顶层设计,与市场经济带来的人员、要素流动性不断增强的底层现实之间错配与失配,夹在其中的中国城镇群体,出现“膨胀的大城市-收缩的中小城市-虚弱的小城镇”的层级断裂。折射出的情况是:城市发展规律的客观科学性与城市发展政策的主观能动性之间尚未真正统一。  

 

  探因:制度夹缝中异化的中国城镇群体 

  虽然中国城镇群体发展失衡与发展方针失效,不排除特定环境与特殊因素的影响,但层层分析会发现,其实质是一整套观念、制度和利益格局安排下逐渐演进的产物。要真正改变现状,首先要厘清这套模式的基本运行逻辑。

  市≠城市 

  “城市”与“市”是两个性质不同、相互联系的概念。

  “城市”相当于英语中的“City”,是指一个人口密集的居民点,通常是工商业较发达、社会经济文化水平较高,居民以从事非农业生产为主的地方,是邻近区域的政治、行政、经济、文化中心,也是邻近居民的社会活动中心。它是一个社会、经济地理概念,是一种历史存在、一种空间现象。

  “市”相当于英语中的“Municipality”,是行政概念、政治概念和法律概念,是国家依据一定标准和条件,按照法定程序设置在城市地区的地方行政建制。市是与省、县等行政建制等相对应的术语。广义的市制是指市的建制和管理体制,狭义的市制是指市的建制,也称城市行政区划。

  一定规模的城市,是设市的基础和前提条件。从一般意义上的城市转化为有行政建制的城市过程,称为“设市”,它是以一定条件为依据,并通过严格的行政法规程序完成的。

  在中国,城市型政区是行政区划的重要类型,是国家按照特定标准为加强城市的行政管理而专门设置的行政建制单位,它具有行政区划一般意义上的三个基本内容:一是行政区域;二是行政单位,指“行政区域”的政权结构;三是行政建制,包括城市型政区的行政级别和行政隶属地位。按《宪法》和《组织法》规定,中国市的建制行政等级分省级(直辖市)、地级(省辖市)和县级三个层次。但改革开放进程中,部分省会城市和计划单列市升格为副省级市,使市的行政等级多了一个层次。近年,一些地方改革探索中又出现了镇级市、村级市。

  根据国务院发展研究中心《研究报告》,对2000到2011年我国增长的2.32亿城镇人口进行来源分解,可发现,其中由于行政区划和统计口径变化的影响(主要表现为市、镇的新建和扩建)导致的城镇人口增长占34.61%。

来源:澎湃新闻网 [关闭] [收藏] [打印]

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