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借鉴德国鲁尔经验破解老工业基地转型困境

——访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志

作者:  时间:2017-06-27

 

  随着我国经济发展迈入新常态以及供给侧结构性改革的全面推进,深处转型困境中的老工业基地正面临着更加严峻的挑战,迫切需要转型升级。但老工业基地如何转才能重获新生呢?

  “中国老工业基地转型可以借鉴德国鲁尔地区的经验,破解转型发展困境。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志近日就“我国老工业基地转型”接受中国经济时报记者专访时表示,我国的老工业基地与德国鲁尔地区从转型发展的本质要求和基本方向来看,有相似之处,可以充分借鉴鲁尔地区转型发展的经验。

  老工业基地转型需特别关注

  在供给侧结构性改革的过程中,我国各地都要进行转型发展。侯永志说,供给侧结构性改革是中央的一大战略举措,其目的在于实现国民经济的转型发展。从空间上看,国民经济就是各区域经济的总和,国民经济转型发展必然要求区域经济转型发展。“毋庸置疑,各地都需要转型发展,但各地面临的挑战和任务不同。”

  侯永志在分析我国区域经济增速分化的背后因素后认为,当前,我国老工业基地转型需要特别关注。他说,有些地区工业化基础薄弱,赶超空间较大,以投资驱动增长的传统模式尚有存在的土壤;有些地方经过多年的快速发展,发展基础和政府支持发展的能力较强;有些地区深陷结构性矛盾之中,发展基础受侵蚀,政府支持发展的能力较弱,比如东北等老工业基地,而这类地区是需要特别关注的地方。

  可借鉴德国鲁尔的六大经验

  历史上,德国鲁尔地区曾经是欧洲乃至全球著名的工业区,也曾经以环境污染、生态破坏、居民生活质量差、人口文盲率高而广为人知。今天,鲁尔地区日益成为生命力顽强的产业和人口聚集区,因有着特殊的工业遗产、丰富的文化产品、大片的公园和绿地、大量被再开发的工业废地以及高品质的居民生活,而作为转型发展成功的地区受到全球关注。

  今年春天,国务院发展研究中心领导带队到德国鲁尔地区调研,侯永志参加了这次调研。侯永志介绍说,通过调研,调研组发现,“中国的老工业基地与德国鲁尔地区在转型的基础、转型的时代背景和外部条件等方面存在着差异,但从转型发展的本质要求和基本方向来看,两者也有相似之处。鲁尔地区的转型对中国老工业地区的发展至少有六点启示。”

  一是转型不可延宕,但也需要时间,不可操之过急。据侯永志介绍,鲁尔地区面临的困境始于上个世纪50年代后期,那时,因为煤炭开采成本的上升和由于石油作为替代能源之重要性的上升所导致的煤炭需求的下降,煤矿开始关闭,煤矿所提供的工作岗位大幅度减少。在上个世纪70年代中期,由于全球市场上低成本钢铁供给的增长,对于鲁尔地区钢铁产品的需要也开始快速下降。这向鲁尔地区明确地提出了转型发展的要求。尽管在上个世纪60和70年代,鲁尔地区采取了建设新的基础设施、开展教育培训、加强社会保障等措施,来应对困难局面,但是,整个社会还抱有“好日子还会再来”的期望,特别是上个世纪70年代的两次石油危机又唤回了煤炭作为国家替代能源的“梦想”。这使得实施系统的应对结构变化的区域战略和政策要在相当程度上晚于经济开始衰退之时,导致鲁尔地区在上个世纪80年代陷入了更为严重而且不断加重的困难之中。“事后来看,如果在煤炭产业衰退之初,就采取推动产业多元化的措施,新兴产业也许能在较大程度上弥补煤炭、钢铁等传统行业中的企业纷纷关门所造成的财政收入和就业岗位等方面的损失。”侯永志说。

  侯永志认为,在正面临压力时,早转型要比晚转型更好、更主动。但他同时强调,转型也不是在朝夕之间可以完成的:新产业的孕育、萌生并成长成为新的支柱产业需要时间,教育和科研机构的设立、形成较强的创新能力并融入当地经济需要时间,修复被破坏了的生态、重新美化被污染了的环境也需要时间。

  二是发展新产业要充分利用原有的产业基础。侯永志介绍说,过去,鲁尔地区经济结构比较单一,其转型发展的主要任务和成功实现转型发展的主要标志就是产业的多元化。实现产业多元化的路径有两条:外嵌式新产业发展路径,也就是人们常说的“无中生有”式新产业发展路径;另外一条是内源式新产业发展路径,也就是在原有产业发展的基础上培育发展新产业,或者利用产业间的关联关系培育发展新产业。

  “从鲁尔地区的经验来看,与第一条路径相比,第二条路径是更容易通达‘转型彼岸’的道路。这是因为,新产业的萌生通常与过去时期的‘发展遗产’有关;孵化新产业的机构一般难以独立地运作,需要许多方面的支持,需要与企业或其他创新机构在人才和知识方面形成相互支持的格局。走第一条路径,虽然也可以发展出一些新的产业,但这些产业所雇用的人员往往来自‘外地’,对于减轻当地的就业压力作用不大。”他说。

  据了解,现在,鲁尔及其所在的北威州是德国著名的环境项目设计和实施者以及环境管理技术和服务提供者的聚集区,为全球提供服务。这一地区的环保产业之所以能够发展起来,就是因为其在废水的收集和循环利用、危险废弃物的运输、煤矿通风系统的建设等方面有着丰富的经验和知识积累。鲁尔地区现代物流业的发展,也与这一地区通过公路、铁路和水路进行重工业产品多式联运所奠定的知识基础密切相关。

  三是在转型过程中,对于传统产业,重在促进其转型升级,不能一关了之。侯永志分析认为,一方面,传统产业承载着大量的就业人口,不少居民依靠传统产业生活,骤然关闭传统产业领域的企业,必然会造成严重的社会问题;另一方面,传统产业并不是“无用的产业”,人类的生存和发展始终都需要传统产业提供的产品和服务,问题的核心在于以什么样的技术和方式生产产品和提供服务,关键的方略是推动传统产业转型升级。

  据侯永志介绍,鲁尔地区推动传统产业升级,主要采取了三大方略:第一,增进规模经济性,尽可能采取最有效率的技术降低成本;第二,从投资于扩大产能到投资于在其他国家和地区制造生产设备,延展生产经营的产业领域;第三,聚焦于生产专业性的高附加值的产品,包括产业链下游客户需要的产品。

  四是转型必须注重培育创新能力。“创新特别是科技创新能力的提高是鲁尔地区转型升级的有力支撑。”据侯永志介绍,历史上,鲁尔地区创新意识和能力并不强,为了提升创新能力,从20世纪60年代开始,鲁尔地区陆续建立了22所高等院校。现在,鲁尔已经成为欧洲高校密度最大的地区。同期,还建立了许多研究所、跨学科的研究中心和促进技术转化的科技中心。这些教育和研发机构的建立,培养了创新的人才,密切了鲁尔与其他地区在知识交流方面的联系,培育了创新的文化,厚植了创新的土壤,提供了发展的“新种子”,有力地推动了鲁尔地区的转型发展。

  五是转型必须发挥政府的关键和核心作用。“德国是市场经济国家,但德国不是迷信市场的国家。在推动鲁尔地区转型发展的过程中,德国一方面充分发挥市场的作用;另一方面也一直非常重视发挥政府的作用,依托来自于市政管理机构、北威州政府、联邦政府以及欧盟的政策和项目,促进经济转型,推动社会公平,减轻‘转型阵痛’。”侯永志介绍说,其特色比较鲜明的做法是,支持困难地区再振兴,以新的发展解决当地居民的就业和收入增长问题,而不是任由当地居民甚至是鼓励当地居民到外地寻求生存发展之路。

  侯永志举例说,在德国,政府支持鲁尔地区转型的政策和项目覆盖许多方面。比如实施了一系列减轻失业人员困难的社会保护项目等。特别值得一提的是,从1958年开始,德国对鲁尔地区实施了一项硬煤开采国家消费者补贴政策(对发电厂和钢铁厂使用国内生产的煤炭进行补贴),以防止煤炭生产量的过快下降,从而在短期内对就业市场和社会稳定造成严重冲击。按计划,这一政策将被执行至2018年,也就是至鲁尔地区最后一口硬煤矿井关闭之时。虽然这一巨额资金补贴计划,并不能挽救成本较高的煤炭矿井终将被关闭的命运,但它确实为鲁尔地区的转型发展赢得了宝贵的时间。

  六是转型要发挥社会各方面的作用,形成推动转型发展的合力。“转型需要政府,但是,单靠政府并不能取得转型的成功。”侯永志介绍说,鲁尔地区转型成功的另外一条重要经验就是广泛动员社会各阶层参与,在区域规划和北威州主要机构的指导下,由地方相关团体设计和实施相关计划和项目。这使得计划和项目的实施,能够获得更多的人力、智力和财力方面的支持。

  他举例说,为治理曾是德国污染最严重的河流——埃姆舍尔河,1988年北威州政府成立了一家小型公司——埃姆舍尔公园股份有限公司,并向该公司提供了约1800万欧元的启动资金。该公司呼吁埃姆舍尔河沿岸的城镇、公司、建筑师、公民以及其他利益攸关方积极支持埃姆舍尔河治理和开发计划,获得了17个市镇及其市民的强烈响应。治理埃姆舍尔河及其沿岸地区,实施了120多个项目;共从不同来源集资25亿欧元用于这些项目,其中约三分之一的资金来自私营部门。

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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