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当前东北地区经济下行成因与对策分析

作者:薄文广 肖月明 张琪  时间:2017-02-22

 

  摘要:近年来,东北地区重工业和国企为主的“双单一”经济结构、创新能力较低引致价值链低端、外部资源利用较少和人才外流以及地方政府低水平路径依赖等因素互相强化,使其经济陷入不利循环累积困局。本文通过深入分析,提出以中央分类指导精准施策为基础、高效有为服务型地方政府构建为突破、产业结构优化和升级为根本、创新创业能力提升为支撑、加大对内和对外开放为保障等建议。

  黑龙江龙煤集团欠薪事件、东北外流人口超百万、东北经济断崖式下滑、投资不过山海关等新闻事件使得东北经济振兴的成效等问题再次受到全社会的关注,党和国家领导人也多次就东北经济振兴问题发表重要讲话或作出重要批示,这些都说明了东北地区经济转型发展的复杂性和艰巨性。

  当前东北地区经济发展的主要特征

  1.经济总体呈现下行态势且愈发明显

  自东北振兴战略实施以来,2003-2013年间,东北三省经济平均增速均在全国平均增速之上,特别是2008年国家推出“四万亿”政策后,以重工业为主的东北地区经济更是取得了快速发展。但2013年后,东北地区经济增速呈现下行特征,放缓态势明显,超过全国平均水平。2014年和2015年,东北地区经济平均增长率为5.97%和5.07%,仅为同期全国平均水平的81%和73%,2015年东北三省经济增长率均居全国末流(除了山西经济增速位于全国倒数第二外,其他均为东北地区)。2016年第一季度,辽宁经济同比增长率仅为-1. 3%,东北地区平均经济增长率进一步降低到只有全国平均增速的50%。

  2.固定资产投资和进出口呈现较大降幅

  2002 年之前,东北地区投资与地区生产总值之比约为1/3,2003-2013年上升明显,从35.71%上涨到86.39%,跃升50.68个百分点,而同期,全国投资与GDP之比仅上涨35.21个百分点。2013年后,东北地区固定资产投资经历了快速下降过程,其中2014年,辽宁和黑龙江的固定资产投资分别为24730亿元和9828亿元,分别比2013年同比下降1.5个和14.81个百分点;2015年,辽宁固定资产投资继续负向增长。与固定资产投资大幅下降类似,2003-2011年,东北地区进出口与全国态势基本一致,且平均增幅强于全国平均水平,但进入2012年后,东北地区进出口降幅超过全国平均水平,且下降幅度日益扩大。2015年度,辽宁、吉林与黑龙江进出口增速分别下降28.44个、15.83个和45.99个百分点,而同期全国进出口仅下降8.1个百分点。东北三省固定资产投资和进出口相对于全国更大幅度的下降,使得未来投资和进出口贸易更加谨慎,进一步延缓了东北地区的经济振兴步伐。

  3.地方财政收支平衡压力日益加大

  由于东北地区经济下行,特别是重工业为主的固定资产投资和工业生产出现较大问题,导致地方政府一般预算收入比其地区生产总值增速更大幅度下滑。2015年,全国31个省市自治区中,只有3个省份地方政府一般预算收入呈现负增长,除了同比下滑9.8%的山西省外,黑龙江省同比下滑10.46%,辽宁省更是大幅下降33.4%,降速处于历史最低水平。只有吉林省情况较好,同比轻微上涨2.15个百分点。与地方财政收入大幅下滑形成鲜明对比的是,社会保障、教育卫生等民生财政支出依然处于较高速增长态势,2015年,东北地区一般预算收入为4520亿元,而其财政支出总计为11721亿元,财政支出收入比由2014年的2快速上升到2015年的2.59,地方财政收支平衡压力日益加大,地方政府针对产业发展可以施展的产业促进空间越来越小。

  经济下行原因分析

  1.重工业和国企为主的经济结构易受外部环境影响

  从历史上特别是上世纪50年代初期情况看, 东北三省就拥有较高现代化程度、适于开展重工业的客观基础以及临近苏联的地理优势(苏联援建我国156个重点项目中位于东北地区的有58个,占比达到37.2%),使得其产业发展在国内处于领先地位。大庆、辽河油田的开发和人少地多的土地资源,使得东北地区形成了以资源开采等重工业和农业为主的产业结构。

  在产业类型上,虽然东北振兴战略实施以来,重工业比重有所下降,但2014年占比依然为78%,高于全国平均水平近9个百分点,且集中在钢铁、煤炭和石油等领域。对重工业特别是对基础能源原料如煤炭、钢铁、石油和基础装备行业的过度依赖,使得东北地区经济发展更易受到外部环境变化的影响。“十二五”以来,世界主要经济体对大宗商品需求下降,对东北地区相关产业发展造成了严重不利影响。

  在企业类型上,东北地区经济已经形成了以国企为主导的产业形态,民营企业普遍规模较小,且多依附国企上下游发展,并且受到国企体制的限制,没有发展成为与国企平等甚至是形成竞合关系互促互进的经济主体。2015年,在全部规模以上工业企业总资产中,全国国有控股企业所占比例平均为38.9%,而东北地区国有控股企业所占比例平均为51.6%,黑龙江更是高达61.4%。东北地区以重工业为主和国企为主的“双单一”经济结构互相依赖,互相强化,使东北地区经济具有天然脆弱性,更易受到外部环境的影响。

  2.创新能力较低导致产业发展停留在价值链低端

  随着人口红利逐步减少,创新已经成为我国经济转型和跨越中等收入陷阱的重要支撑。东北地区高等院校和科研机构众多,据统计,2014年,每10万人中高等院校在校学生数辽宁、吉林和黑龙江分别为2932人、3168人和2555人,皆高于全国2488人的平均水平。但是东北地区研发成果的当地转化率不高,科研优势远远没有转化为现实的经济优势。更为重要的是,作为科技创新主体的企业研发投入和研发产出都较低,处于落后地位。2014年东北地区规模以上工业企业中,有研发机构的企业数和有研发活动的企业数占比分别为3.57%和7.14%,分别是全国平均水平的28.32%和42.37%,仅为西部地区的51.67%和66.76%;主营业务收入中新产品所占比重为7.28%,不仅低于全国平均水平(12.90%),甚至低于西部地区水平(7.8%),与东部地区水平(12.91%)更是相差甚远。

  企业研发投入落后也使得东北地区产业大多集中在产业链低端。当前,东北地区的乙烯产能占全国23%左右,但其下游的化学纤维产能不足全国的1%;钢铁行业面临同样的困局,东北地区九大钢厂中62%的产量都集中在建筑钢材和热轧卷板等低附加值的初级产品环节。与之形成鲜明对比的是,2005-2013年间,东北地区集成电路、微型电子计算机等高端装备制造业产品在全国占比均不到0.5%[1]。东北地区产业研发投入较低导致其产业发展更多停留在价值链条低端,在战略新兴产业发展中处于绝对滞后地位,使其经济发展日益低端化。

  3.外部资源利用较少和大量人才流出使得经济发展日益封闭化

  2003-2014年间,东北三省占全国进出口贸易总额比重长期维持在3.9%-4.5%区间,而同期,东北三省占全国GDP比重在8.7%-9.4%区间。2015年,东北地区占全国进出口贸易总额比重只有3.44%,而同期东北地区占全国GDP比重依然为8.4%。东北地区与国外的经贸合作水平远远低于全国平均水平,在对外部资源利用上,东北地区日益封闭。

  在吸引外部资本方面,由于东北地区经济发展较慢等客观因素以及营商环境不佳等主观因素,使得外来资本较少流入东北地区。2015年,辽宁省吸引外国直接投资为51.9亿美元,同比降幅高达34.4%。在内资流入上,根据《中国股权投资市场2015 全年回顾与展望》统计,2015年,全国天使投资机构共对外投资2075起,投资总金额101亿元,而整个东北地区共获得4起天使投资,金额总计700万元人民币,投资起数和投资额分别占全国的0.19%和0.07%。从某种程度上说,东北地区已经被最前沿和最有风险意识的天使资本所放弃。

  近些年来,东北地区处于人口增长停滞甚至是大量年轻有活力人口流出的不利态势。据统计,2005-2014年,辽宁、吉林和黑龙江人口年均增长率为3.96‰、1.33‰和0.34‰,而同期全国平均人口年均增长率为4.52‰。另外,根据人口普查数据,2010年东北三省历年累加的人口净流出规模达到219万人,相比2000年扩大了5倍(东北地区分省的外流人口总量并非国内最大,甚至比不上湖北、重庆等传统的劳动力输出大省,但东北的人口密度却远低于这些省份。在对劳动力资源利用效率同等的情况下,人口流失对人口密度更小的东北地区的经济影响可能更为严重)[2]。而且人口流出的多是大学毕业生等中青年而非孩童或老年人口,这部分相对中高端人才的大量流出对东北地区未来产业结构优化调整以及经济振兴将产生更加不利的影响。

  4.地方政府低水平路径依赖使东北经济日益受制

  由于东北地区有着光荣的发展历史、巨大的经济发展潜力、国家边境安全的重要地位与实际发展效果不尽如人意之间的巨大反差,使得国家对东北地区相继出台了众多的发展战略或是帮扶举措,但截至目前,东北地区地方政府一直没有很好地深入理解和创新利用好这些含金量较高的战略或政策。

  此外,由于历史因素,东北地区一直存在着政府强势,市场和社会发展弱势的不平衡特征,这种不平衡特征使得东北地区本已弱小的社会和非国有企业的发展更加举步维艰,而低水平政府管理和治理又使得人才和资本对东北地区更加远离。根据社科院数据统计,仅以办企业所需的登记物权的流程来讲,上海只要4步,而东北地区最少的城市沈阳需要12步。此外,辽宁近些年相继增加中小企业厅、辽河管理局、凌河管理局、沈阳经济区办、沿海经济办、大伙房水库管理办和青山工程办公室等诸多正厅级机构(直到2015年,辽宁省委才下定决心“消肿”,逐渐消化掉了增加的这些厅局),政府机构的日益膨胀进一步压缩了企业和社会的发展空间,东北地区政府、市场与社会三者之间的互促互进远没有形成。

  目前东北地区已经形成了中央政府政策扶持-(未创新使用)产业提升有限-国企为主的传统重工业受到更多照顾-对民企和外企排挤-技术创新不足-(外部环境变化)经营困难-争取更多中央政府政策扶植的恶性循环,这种低水平强势路径依赖使东北经济发展日益受制。

  促进经济振兴的对策建议

  1.以中央分类指导精准施策为基础

  党中央和国务院为了支持东北地区经济振兴,近些年相继出台了多部意见、政策和举措,为了便于管理,这些区域扶持政策几乎都是一刀切,而辽宁、吉林和黑龙江三省自然、经济和社会发展条件差异显著。在实践中一刀切政策往往存在针对性不强、难以落地等不足。为此,建议中央政府进一步细化政策,针对东北一些资源枯竭型城市、棚户区、偏远落后地区以及中心城市等不同类型区域给予差异化支持力度。

  另外,中央及各部委的扶持资源由于条块分割,大多各行其是,大大降低了资源的使用效率。建议中央整合相关资源,同时建立市场化的分配资源和第三方为主的后续评估机制,以更好地为国内区域政策的管理和完善进行有益探索。改变过去更多注重资金支持的硬支持方式,转而更多给予制度创新和先行先试的软支持,中央对东北支持并不应该是简单的项目支持,而应该重点放在单纯凭借三省各自力量难以解决的问题上,如中央组织南方发达省份与东北三省的长期对口合作,中央部委东北籍专业人才在相应业务部门挂职锻炼等机制。

  2.以高效有为服务型地方政府构建为突破

  当前东北地区低水平的政府管理在新常态下越发成为阻碍东北经济振兴的体制原因。因此东北地区应以辽宁自贸区获批为契机,建立和完善准入负面清单、行政审批权力清单以及政府监管清单等管理体系,减少地方政府对市场的不合理干预和对市场主体的不合理管制,建设各企业主体公平竞争的市场体系,打造高效有为服务型地方政府[3]。

  3.以产业结构优化和升级为根本

  一产、二产偏高、三产偏低的产业结构且低端化是东北地区经济陷入困局的结构原因。建议东北地区加大农业化规模种植和深加工水平,延长农业产业链条,如发展现代农业综合体,提高农业附加值(在某种程度上,东北农业是以保证全国粮食安全的集体收益而承担了从事大量农业生产的个体损失,国家和相关受益省份应该给予更多的补偿)。

  在二产发展上,应积极放弃一些僵尸企业,加快推进工业产业转型升级。调存量与强增量相互结合,特别是集中东北地区科技实力较强的优势谋划一些未来国家重点发展的战略性新兴产业,积极发展生产性服务业。同时,利用“互联网+”与农业、林业、生态、冰雪、旅游和体育等潜在优势产业进行有机结合,提升东北产业的厚度和高度。

  加大国企改革力度,不要采取单纯降低国企比重,甚至卖给民企和外企等简单方式,而要借鉴重庆国企改革的成功经验,积极完善东北国企投融资体制机制,对某些战略产业形成政府领投,带动民资和外资跟进,三者互促互进的共生局面。

  4.以创新创业能力提升为支撑

  充分发挥东北地区内部科技资源较丰富的优势,打通制约科技优势转化为创新优势的壁垒,搭建政产学研金协同创新机制,在科技成果的所有权、处置权和收益分配权等方面进行先行先试。同时在住房购置、个人所得税减免和职务职称等方面制定人才挽留政策,以确保东北地区创新的基础。

  在外部创新能力引入上,应以提升个人施展空间为重点,积极吸引东北籍的海外高层次人才和国内其他地区人才,同时积极开展与中关村等国内高科技产业园区合作,采用异地共建、托管等模式,积极引入外部创新资源和产业资源。利用国家大力推动大众创业、万众创新的契机,鼓励企业有一技之长的员工创业,开办小微企业,创造更多新业态和新岗位,减轻东北地区的就业压力。

  5.以加大对内和对外开放为保障

  进一步加大东北地区对内(东北之外的国内其它省份)对外开放力度,可以尝试在东北地区经济发展较好或潜力较大地区划定一个产业合作区,由国内市场化程度和政府管理水平较高的粤苏浙或京沪以及东北地区所在地方政府合作运营,产业规划、运营以及招商引资等运营机制和政策完全按照输出地来进行,并采取收益共享,风险共担的市场化方式运作,以此作为突破口,吸引国内资本进入,渐次提升东北经济活力和市场化水平。

  在对外开放上,积极利用辽宁自贸区获批的制度优势,整合丹东、绥芬河和珲春等边境口岸城市,形成以开放倒逼改革态势。同时,积极融入和对接国家“一带一路”战略,以面向东北亚合作为重点,依托现有综合保税区、边境经济合作区和中德高端装备制造园区等合作平台,全面提升东北地区对外开放水平,形成强大的外生动力,并与内生动力形成有效合力,共同助力东北经济摆脱困局。

  ■参考文献

  [1]刘洋. 东北地区经济下行特征与成因分析. 宏观经济管理,2015,(8).

  [2]杨玲,张新平. 人口年龄结构、人口迁移与东北经济增长. 中国人口·资源与化境,2016,(9).

  [3]张泰. 新一轮东北经济振兴要补三个短板. 中国经济周刊,2016,(34).

  (作者单位:薄文广,南开大学经济研究所;肖月明、张琪,南开大学经济学院)

来源:国情国力2017第二期 [关闭] [收藏] [打印]

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