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康云海 韩博:云南实施城镇上山战略的几点思考

作者:康云海 韩博  时间:2013-05-03   浏览次数:0

  世界各国的经济发展经验表明:城市化是经济发展的必然。城市化作为一个自然历史过程,人类即没有力量阻挡它向前发展,也没有能力人为地使它超越必经的各个阶段,谁要违背这一历史趋势,就必然要付出沉重的代价,从而失去一个又一个经济和社会高度发展的良机。云南山区、半山区占全省总面积的94%,坝子(盆地、河谷)仅占6%,其中,面积在1平方公里以上的坝子有1557个,面积2.51万平方公里;面积在10平方公里以上的坝子有375个,面积2.2万平方公里。随着经济快速发展,工业化进程加快,特别是西部大开发深入,云南的城镇化快速发展,云南省的城镇化水平已从1978年的12.2%上升到2011年的35.2%,并且每年以1-1.5%的速度在发展,城镇规模不断扩大。纵观云南的城镇建设,不难发现云南县政府、州市政府和省级政府所在地的城镇和被命名的旅游小镇或者古镇,按照古人的“天人合一”的思想、“风水学”理念和少数民族传统文化,依山伴水或者在交通节点修建不同特点的城镇,形成一个个山地城镇。随着城镇规模扩大,城镇周边的好田好地被建成城区。为了守住云南的耕地红线,云南省省委、省政府果断地提出城镇上山的城镇发展战略。

  一、云南实施城镇上山战略符合天人合一的城镇建设规律

  世界上有许多知名的山地城镇以其特有的建筑形式、与自然环境融合协调的特质,形成了独具魅力的让人心驰神往的旅游胜地。如号称欧洲内陆花园的瑞士,瑞士境内雄伟壮丽的高山、气势磅礴的冰川、风光旖旎、碧波如镜的湖泊,加以清脆的丘陵点缀于崇山峻岭之中,使得山川相映、湖岳增辉。基于这样的自然因素,瑞士城镇规划建设亦同样别具一格,它以不破坏自然原有自然风貌为前提,将代表人类现代文明的家园和风光旖旎的自然环境最大限度的融合,达到诗意栖居的理想境界。

  在几千年的中国城市建设过程中,山一直是影响建城营国的重要因素。随着中国城市化进程的不断加快,很多地区为了加快城镇化建设的速度,过度开发交通便利、容易建设基础设施的平原坝区,导致了耕地面积锐减。尤其是西南山区,大规模的城镇化建设使得本来就捉衿见肘的坝区大部分被城镇建设用地占据,优质耕地面积锐减。这既不符合自然发展的规律,也不符合我国保护基本农田的政策。尤其是云南是个多民族聚居的地方,很多云南特有的民族对建筑地点与建筑风格都要求按照依山旁水的自然的趋势,不愿意破坏原有的自然规律,因此发展山地城镇是符合自然规律和目前云南基本省情的战略。

  二、云南实施城镇上山战略符合山地城镇化的发展方向

  城镇作为人口和社会财富的聚集中心,其发展的过程离不开土地资源的支撑。随着经济社会的不断发展,城乡建设用地需求不断增加,坝区耕地资源持续减少,土地开发与保护的矛盾越来越突出。据有关部门统计,云南省面积在10平方公里以上的坝子,目前已被建设用地占用近30%,如果不及时进行保护,坝区优质耕地将进一步减少。目前,云南“桥头堡”建设如火如荼,不能因为日益凸显的土地资源短缺问题使面向西南开放的“桥头堡”建设放慢发展步伐。为了全面保护坝区耕地资源,云南省将调整完善土地利用总体规划、林地保护利用规划和城镇近期建设规划,加快编制山地综合开发利用规划和村庄建设规划。通过完善规划,将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田,实行特殊保护。云南的坝子周边荒山荒坡很多,潜力很大,且多为丘陵,地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。云南省将实施差别化的土地政策,引导“城镇上山”和工业项目上山,推动城镇尽量向山坡、丘陵发展,多利用荒山荒坡搞建设,少占或不占优质农田,努力实现城镇朝着山坡走、良田留给子孙耕的目标。

  统筹处理好经济发展与保护坝子、保护耕地的关系,是云南省“两强一堡”建设中带有全局性、根本性、战略性的重大问题。转变用地方式,探索一条集约节约利用土地的新路子,切合云南实际,关乎粮食安全和民生大计,是建设社会主义新农村的客观要求,是云南未来发展的必然选择。

  2011年,云南省政府提出了“城镇上山、工业上山”的新型城镇化发展战略,是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。基于此可以看出加强耕地保护是推进全省经济又好又快发展的根本前提和基本保障,城镇化是未来一段时期云南省加快发展的一项重大战略和重要抓手。针对云南省各地区地质状况、资源状况等因素,云南共提出城镇上山的十种开发类型:

  (1)以大理为代表的具备向山地布局条件的中心城市,通过借鉴“保护洱海、保护海西、开发海东、开发凤仪”的成功做法,大力推进山地城市建设。

  (2)以昆明长水国际机场、丽江火车站为代表的基础设施建设项目,通过科学论证、精心选址,向适建山地布局。

  (3)以宜良、普洱工业园区为代表的工业园区用地,通过“项目向园区集中,园区向山地布局”,实现“保护耕地,工业上山、上坡”。

  (4)以腾冲、版纳为代表的影视、康体、休闲度假等文化旅游产业,根据其提供精神性、娱乐性文化产品的特征,通过因地制宜、突出特色,大力推进项目向山地发展。

  (5)以磨憨、瑞丽为代表的口岸建设用地,结合地理、地貌特征,向适建山地布局。

  (6)以楚雄职教园、弥勒中学为代表的教育事业用地,根据实际情况,经过合理选址、严格论证,大力建设“山地校园”、“坡地校舍”。

  (7)以绿春县为代表的地质灾害防治重点地区,通过科学论证,在采取工程措施治理泥石流、滑坡等的地质灾害的前提下,实施削峰填谷、推石造地,实现“减负降压、拓展新区”。

  (8)以马龙县现代农业产业园、五华区西翥生态科技试验区为代表的现代农业产业园区,根据宜农则农、宜耕则耕、宜林则林、宜建则建的要求,充分利用山地大力发展种植业、养殖业、林业等现代大农业观光科研项目建设。

  (9)以水电、风能和大型水利设施建设为代表的能源项目用地,结合项目用地特点和移民生产生活的实际需要,选择适建山地进行项目建设移民安置,既要使项目实现良好的经济、社会和生态环境效益,又要确保移民“搬得出、稳得住、能致富”。

  (10)以富源、昆钢大红山矿区为代表的矿村共建社会主义新农村、构建生态和谐矿区的成功做法,改善矿区所在地基础设施条件,增加农村群众收入,完善公共服务体系。

  三、云南实施城镇上山战略有利于保护高产良田

  城镇上山,立足于云南保护耕地的实际,在土地供需矛盾面前,云南省本着实事求是的原则,创新城镇发展思想,找到城镇上山发展这一新思维,既保护农田和环境,又能促进云南城镇持续发展,带动各项事业发展,造福云南百姓,创建和谐田园生活,实现资源环境充分利用与保护,探索一条云南特色的城镇化发展道路,为全国城镇化提供借鉴。云南“城镇上山”战略的实施,极大缓解了云南城市化迅速扩张带来的耕地被占用的问题,城市化发展一方面向坡地、山地进军,获得充足发展空间,另一方面,进行旧城改造和废弃工厂土地整治利用等,有利于坝区耕地的保护,有效保证了向城市提供食物的基本农田,确保城市粮食安全,减少了城市生活的压力,实现了城镇的正常发展。

  四、云南实施城镇上山战略要与森林云南建设相结合

  “森林云南”建设提出要把云南建设成为生态系统更加完备、林业产业更加发达、森林文化更加繁荣、人与自然更加和谐的“森林云南”,为构建生物多样性宝库和西南生态安全屏障奠定坚实基础。城镇上山伴随着的最直接的就是现在城镇周边的山地被开发,这个过程中不可避免的是一部分森林被砍伐,一部分林地被转化成建设用地。解决“城镇上山”与“森林云南”如何协调发展是实现和谐发展的重要环节。因此首先要统一思想认识,认真研究解决林业支持城镇化建设面临的具体问题,提出切实可行的措施和办法,全力支持山地城镇建设;第二要调整林地保护利用规划,科学编制和调整完善省、县两级林地保护利用规划,优化林地空间布局,为城镇化建设预留空间;第三是要切实解决城镇化建设征占用林地问题,符合省委、省政府关于促进城镇化科学发展要求的建设项目,各级林业部门要优先安排占用、征收、征用林地定额指标,优先办理使用手续,预留的森林采伐限额,优先用于城镇化建设相关项目采伐林木需要;第四是要建立完善林地分级管理制度,实行林地分级管理,科学合理地对林地进行分级区划界定,积极引导城镇建设使用Ⅲ级、Ⅳ级林地,统筹安排城镇化所需林地定额;第五是各级林业主管部门要制定植被恢复措施,统一安排植树造林,恢复森林植被,坚持占补平衡,确保实现林地保有量目标。

  五、云南实施城镇上山战略要注重基础设施建设成本控制

  城镇建设向山地发展必然带来基础设施配套投入成本增加,要通过调整耕地占补平衡政策、减免山地使用费用等手段,努力提高利用山地的比重,大幅提高占用坝区山地的成本;要注重山地城镇的安全性能和人居环境,充分利用自然山势、水系,形成高效的城市供排水系统,避免大开大挖;要依托自然地形做好“山”的文章;要因地制宜强化教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务能力建设,确保群众出行方便、购物方便、就医方便、孩子上学方便等。

  要做到规划科学,定位好各个城市的性质、规模、布局和基础设施,在城市建设和发展的过程中,坚持横向在空间方面要协调,纵向在时间方面要渐进,坚持协调渐进,注意整体效应。并且对公共服务设施、交通、通讯、能源、水利等进行科学安排,做到设施良好,为新型城镇化提供优质的基础保障与服务。

  六、云南实施城镇上山战略需要注意的几个问题

  1.科学上山、规划先行

  科学规划是推动云南城镇上山的必要前提,是科学进城和谐建城的前提和条件,也是山地城镇建设如何建设的好、如何建设得快的关键。在规划过程中要注意新老规划要适度衔接。要按照“老规划、老项目、老办法,新规划、新项目、新办法”的原则进行规划和项目调整,避免原已落实项目难以推进,或者无法继续实施,造成项目资金链断裂、项目搁置、投资浪费、影响政府诚信,阻碍经济发展。在建设过程中要严格规划执法,确保规划执行,营造依法依规、文明和谐、有条不紊的“城镇上山”建设环境。

  2.政府加大力度拓宽融资渠道

  城镇上山政策在推进过程中,最大的难题是资金投入不足问题。新建的山地城区及山地城镇,由于其复杂的地质地貌,几乎为零的基础设施配套等原因,建设成本一定是阻碍建设的关键因素,建设资金短缺,融资渠道不畅则会成为困扰山地建设的长期难题。政府在这个过程中应当担当起幕后推动者的重任,首先应该推进银政合作,以政府信誉及财政资金为担保,融入银行资金用于山地城镇建设;第二要改革投融资方式,大力探索和推行BT、BOT等代建制度,融入大量的企业资本和社会资本建设山地城镇;第三要积极整合各个渠道的财政投入的项目和资金,如交通、城建、水利、林业、新农村、扶贫等各口资金集中起来,重点突破,投入到山地城镇建设中,以解决资金分散和不足问题。

  3.完善基础设施配套工程

  基础设施开路是城镇上山的首要选择。基础设施配套包括道路、交通、环保、水源、电力、通讯、城市公园及教育、卫生等硬件系统和文化、教育、卫生、社会保障等软件服务系统。按照其经济属性,城镇基础设施可分为经营性、准经营性和非经营性基础设施。基础设施配套完善与否是山地城镇是否具备核心竞争力和市场化运作的前提。科学、快捷、高效、集约和节约地配置城市基础设施是城镇上山得以顺利推进的前提和保障。一是要整合国家优惠政策和扶持项目,着力改进山地城镇的基础设施;二是要突出城镇上山基础设施优先发展战略,率先改善城镇上山的硬件基础设施和软件基础设施,提高山地城镇的可持续发展能力;三是要按适度超前留足空间、留有余地的思想,对于现阶段不能解决的基础设施建设问题提前规划出建设的红线,为以后进一步完善建设奠定基础;四是建立健全多元化投融资平台,允许非公资本进入市政公用事业建设体系,建立良好的经营模式,形成各类资本变相涌入的山地城镇投资洼地,推进公用事业民营化,公共资源有偿使用的进程。

  4.加大政策扶持力度

  城镇上山模式并非云南独有,也并非新生事物;但是,作为转变发展方式、破解发展难题、腾出发展空间的一项重大战略布署的出台,却是云南首创。大规模、高强度、高密度地推进城镇上山战略,毫无疑问是云南科学发展、和谐发展和跨越发展的必然选择。山地上建城镇、建产业无疑比坝区成本倍增、难度加大、进程要慢。要破解这一难题,要采取一系列旨在提高各方积极性的一系列优惠政策和扶持政策。一是各级政府要设立“城镇上山”奖励基金,制定“城镇上山”专项指标体系,建立考核领导小组,每年考核一次,对“城镇上山”功勋卓著的城镇及个人要通过“以奖代补”的形式给予重奖;。二是实行差别化的土地政策。占用劣质坡耕地的,不需要补充耕地,不用购买耕地占补平衡指标;强化可利用山地的开发整理,积极推进荒山荒坡“熟地化”,牢牢掌握土地一级市场,放开土地二级市场,确保耕地占补平衡,提高用地保障能力;三是建立相对集中、稳步增长的政府投入机制。各级财政应当设立“城镇上山”专项扶持资金,用于支持和改善山地城镇的基础设施建设和公共服务建设。

  [本文第一作者系云南省社会科学院经济所所长]

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