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20国集团的衰落:多边主义衰亡时代的全球经济治理

作者:迪特尔  时间:2013-11-06   浏览次数:0

  1.引 言 

  20国集团成立之初,曾在20079月次贷危机管理和协调应对方面扮演重要角色。然而,其始终未能发展成为一个有效的危机防范机构。事实上,人们对20国集团的评价仍停留在集团针对源于美国扩展至全球的金融危机的成功管理上,而迄今为止,其仍未能进一步推进全球经济的有效治理。最近,贸易政策领域的两个最重要成员——美国和欧盟正在通过制定排他性贸易协定——《跨大西洋贸易与投资战略伙伴协议》(Transatlantic Trade and Investment Partnership)破坏多边贸易体制未来的生存能力。20国集团多次在全球经济治理方面表现乏力,甚至为全球经济治理领域最重要的机构——世界贸易组织(世界贸易组织)提供零星支持都力不从心。多哈回合贸易谈判以失败告终,主要的罪魁祸首不是新兴经济体,而是美国,其自始至终都不愿放弃国内农业补贴,尤其是棉花补贴(2013年斯蒂格利茨(Stiglitz))。 

  最初,20国集团曾雄心勃勃要在金融领域大展身手,旨在全面针对金融业实施重新监管。在给各方留下深刻印象的第一次首脑会议期间,20国集团国家曾试图建立共同的规章制度。从本质上讲,20国集团本可像巴塞尔银行监管委员会(Basle Committee on Banking Supervision)一样扩增自己的制度工作;其规则本可在超国家层面上谈判,并由其成员国家在国家层面实施。然而,这些愿望都没能实现。越来越多的国家,特别是美国,已经与全球性金融规则的宗旨渐行渐远。以华盛顿为例,其已不再愿意接受“母国监管”原则,而是要求,在美国境内建立全资子公司的外资银行必须配备足够的资金。目前,德意志银行正在处理这一问题:美国当局希望能够在危机期间调动德意志银行的资金,因此其不愿这些资金仍由法兰克福方面掌控。美国现已倾向“东道国监管”原则。当然,这也许并非坏事。 

  与多数分析师感叹20国集团在全球金融市场规则制定上不能挺身而出的观点相反,笔者笔者更倾向于一个所谓的旁门左道观点,监管要朝向为各国提供机会的方向发展,而非不断制造问题。从长远考虑,金融监管的多样性,按华威委员会(Warwick Commission2009)的说法,是给予“不公平竞争环境”的一项福利,这一发展趋势是在增强而非削弱国际金融体系的稳定。金融业应该也将主要由东道国负责监管和调整。 

  与此相反,多边贸易体制未来发展受阻已成为国际合作的一个重大障碍。贸易的全球监管规则可为世界各地数以百万计的人们提供持续、丰厚的福利收益。无论是20国集团还是巴塞尔委员会对全球金融监管的推动均与针对多边贸易体制未来发展谈判所陷入的僵局形成鲜明对比。在贸易方面,多数国家倾向于特惠贸易协定,当然,这也不失为一个次优选择。贸易经济学家们难得在全球规则的优越性上达成一致。因此,笔者建议针对目前的经济治理趋势来个大逆转,赞成金融监管的多样性,以便更多的人继续支持世贸组织。简言之,20国集团应加快贸易全球化规则的步伐,以推进多哈回合贸易谈判的顺利召开,同时接受各国自行监管金融规则。 

  尽管世界贸易组织的主要成员国均口头承诺要推动多哈回合贸易谈判,但这些贸易大国对多哈回合贸易谈判仍采取消极的观望态度,在它们看来,重点只有一个,即能否达成特惠贸易协定。然而,在金融领域,国家政策的制定者和监管机构往往倾向于由金融业来主宰讨论,因而他们的决定也仅是追求自身利益驱使下的议程。金融业所带来的深度影响不仅体现在弱化市场经济的支持上,甚至还削弱了民主概念。我们的社会已亲历金融业监管不足给纳税人带来的巨大成本代价。冰岛、瑞士和英国就是典型的高成本例子,这些国家对金融业增长的放纵态度给社会发展带来了极大的负面影响。为减少全球金融危机的风险,并能在国家政治领域重拾监管责任,必须以各国家或地区金融监管取代全球金融监管。 

  受次贷危机余波的影响,欧洲和美国的政策制定者们苦苦寻找能够加强金融稳定性的对策。此次美国和欧洲爆发的规模超前的危机,使我们更迫切地需要稳定的金融体系。程度如此之高且如此系统威胁到整个经济稳定的危机未来不应再次发生。多数人都期望能有一种适用于所有主要经济体的通用规则来解决这一问题。 

  然而,这种方法是一种误导。如果政策制定者一方面希望减小银行业的波动,降低各经济部门的风险,另一方面又把大部分鸡蛋放入全球监管这个篮子中,这完全就是错误的冒险。大约四年前,自20国集团成员国第一次首脑会议以来,预防未来危机方面取得的进展甚微。在笔者看来,20国集团试图加强金融监管,但却始终缺乏公信力。单就协议达成率而言,因所涉及经济体的不同利益以及金融业的主宰影响,协议达成率普遍偏低。因此,各国应制定自己的金融政策,执行适合于本国国情的改革措施。 

  本文第一部分就此方法做了解释。一般来说,其受全球化的影响,特别是金融危机的影响,其在塑造各国的态度,笔者的理解是现代社会下的主权概念。政治层面的监管和国内政治的重要性主要是使监管合法化,而在目前的改革争论上还尚未得到充分认可,该争论的主要推动力——金融专家,包括各国央行领导,似乎不认为应为民主体制负责。 

  本文第二部分就以往危机的演变进行了简要分析。危机爆发日益频繁且越来越严重的根源之一是金融全球化、全面开放资本市场同时又缺乏有效的资本流动管制。本文第三部分介绍所谓的“结构限制”的经济金融调控。虽然,笔者对全球化的金融监管方式持批评态度,但高度赞成多边贸易体制的运作,对此笔者会在第四部分简要讨论。现行贸易体制不是没有缺点,但的确较有利于落后国家。目前,就货物贸易市场细分趋势来看,社会总福利会有所下降,但同时社会不公正现象也会随之减少。     

  2. 21世纪的主权 

  20世纪90年代初,自冷战结束以来,一些观察家认为民族国家已逐渐丧失其在国际上的重要地位,并在当今全球化影响下变得越来越无关紧要。例如,戴维·赫尔德(David Held)认为超国家结构与民族国家主权的共存会在本质上削弱各国主权: 

  “当今,国家主权和自主权已融入国际治理和法律的框架内,越来越多的国家参与其中,并开始在同一机构行使政治权力和权威”( Held 2003172)。 

  同样,乔治·索伦森(Georg Sørensen)认为在后现代全球经济一体化形势下,主权已转移至众多机构,可能不再专为一个国家所独有: 

  “后现代国家的特点是跨国一体化、经济全球化;多层面治理,其已不再是专为民族国家所独有的身份”( Sørensen 1999602)。 

  此外,赫尔德还认为超国家治理——金融监管作为该项工作的一部分——已逐渐消除国家与跨国生活之间的差距: 

  ...区域和全球治理的增长,使得原本属于一个地区的污染、健康、贸易和金融事务演变成跨境关注的责任,该增长已帮助消除国家层面各组织形式与跨国生活间的差距”(Held 2003 172)。 

  2007年金融危机爆发前,索伦森和赫尔德普遍为人所知的观点是:全球化所导致的超国家层面的治理不仅有必要而且非常有效。有必要,是因为日益增长的跨越国界资本流动势必会对超国家监管产生功能性需求;有效,是因为国家监管不可避免会产生漏洞,而全球化是可以消除此漏洞的唯一方法。 

  时至今日,当学术观察员和政策制定者试图解释全球金融治理的必要性时,仍会使用该方法。国家监管,例如金融交易税,被认为不可能实现,因其只会导致金融交易迁移至其他受较少监管的金融中心。从本质上讲,全球化催生了全球化决策需求。 

  但最近的危机又引起了新一轮的主权争论——主要是因为危机的成本。无论是在美国还是欧洲,已经开始针对国内面临巨大债务危机的纳税人采取救援措施。在冰岛等国,公民不得不承担因本国银行家们的鲁莽行为而引起的责任。跨境金融交易的增加并未导致风险转移到全球层面:最终,风险也只是停留在主权国家层面。 

  同样,在已实施可持续财政政策经济体下的欧洲,公民也必须要承担不负责任的治理行为所带来的责任。超国家治理未能维持经济的可持续发展。在欧洲,欧盟委员会和欧洲央行忽略了多年来希腊大举借债可能会带来的后果。超国家治理未能降低风险的发生几率,而是放任希腊、爱尔兰、西班牙和其他经济体未加抑制的债务猛增,从而导致这些国家现在面临经济制度急需调整的局面。 

  21世纪的主权已演化成一个出人意料的非对称概念。即便社会已经失去调节能力,但在超国家监管,无论是区域性还是全球性监管失败的情况下,其仍有义务承担相应责任。毫不奇怪的是,即使政策制定者自己也难以向他们的选民解释非对称主权的效用。 

  鉴于这样的困境,激烈争论下,欧洲对是否要进一步降低主权犹豫不决。虽然国际货币基金组织(IMF)、欧盟委员会和欧洲央行对希腊施加的限制条款并未能对希腊经济的经济形势起到任何改善作用,但希腊当局还是倾向于实施该新措施[1]。但对进一步一体化的呼吁本质上就是呼吁主权转移至超国家机构层面,寄希望于这些机构能够采取适当政策和措施。欧盟更深层次的一体化财政政策已超出财政公约的范围,将大大削弱成员国主权。 

  然而,超国家当局承担哪些责任?一个最近尚未得到充分探讨的危机问题成为超国家层面责任制度的软肋。例如,欧洲央行一直贯彻执行的危机管理已给社会发展带来巨大风险,但欧洲央行的银行家们所承担的责任却非常有限。债务危机急剧攀升使欧盟委员会不得不承认管理的失败,该失败所导致的必然后果是加快饱受诟病困扰的欧洲危机管理重新投向国有化的进程。 

  然而,即使在欧洲主权还是主要停留在国家层面。立法的能力和权利仍然是其核心问题,各国的政策制定者也理直气壮地坚持行使这一权利。欧洲仍是各国家的社会形式,而非一个新兴国家。正如罗伯特·杰克逊(Robert Jackson)所言,欧盟是其成员国的孩子,而非父母,甚至都不是兄弟姐妹(1999Jackson452)。欧盟仍然是一个“主权国家联盟”(1999Jackson451)。欧盟内部任何的主权转移(也许是暂时转移)都是各成员国授予的,可听凭各成员国自行撤回。《里斯本条约》(the Treaty of Lisbon )第50条款明确规定了各成员国的权利:最终,欧盟各主权成员国可自行决定退出欧盟。国际合作的层面和深度可能会改变,但民族国家仍决定是否参与或退出的权威[2] 

  如果接受资本流动自由化和放松金融管制的一方未能使自己的主权社会经济有效避免最终的风险转移,其结果必然导致民族国家更为审慎的执行监管方案。当然,即使全球性监管方案的推崇者也不会否认审慎监管的必要性,但他们还是倾向于将统一化全球性方案视为最有前景的监管途径。在以下部分,笔者将重点分析全球金融监管的短暂历史,并将特别说明其失败的原因。 

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