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祖玛:南非的进城流动人口

作者:祖玛  时间:2013-11-08   浏览次数:0

   一、引言

  南非种族隔离制度始终致力于限制和控制人口在全国范围内的流动和安置模式。某些臭名昭著强加的法律如“流入控制”、《种族区域法》,以及相关的通行证法规迫使黑人人口的城市化进程变得无常。这些荒谬的法规导致市区城市规划不足和城市住区向广阔城郊地区的不规则扩散。这些系统迫使黑人住在同一种族区域,对于土地和其他事物的获取都受到限制,农业经济由此过渡到以现金为基础的农村经济,并进一步催生大量的劳工移民。Francis Wilson认为,保证经济财富(即农民工劳动制度)的同时产生贫困的这一过程以及失业模式仍使得南非经济发展步履蹒跚。许多人,特别是最贫穷、最弱势的社会成员,仍然受困于种族隔离土地政策的遗留问题,并发现自己很难摆脱这一困境。迁移,在许多方面而言,是对经济部门或国家之间和内部结构性不平衡的反映。随着国内收入不均和机会不平等问题的深入和扩大,忍受贫困和极端困难的人数明显增加,这也增加了人口迁移的压力。人口迁移和城市化往往被视为应予以避免、放缓甚至逆转的负面或无益的进程(Marchetti,2012年)。这些过程与社会破裂、环境灾难、经济剥削、政治或民间紧张局势与暴力冲突密切相关,并常常被视为诸多问题产生的根源,如环境恶化、健康问题、“人才外流”、政局和社会不稳定和社会支持结构瓦解(Gon与Pizzoli,2007年)等。然而,政策制定者往往不明白,迁移往往是家庭生计的首要问题。事实上,迁移可采取各种形式,通过不同方式实现,各具独特的健康和社会经济成果。迁移提供了对未来的希望,对消除历史性不平等现象起到至关重要的作用。迁移的形式和趋势对国家的社会和经济状况以及自然资源产生影响,这使得空间流动性在可持续发展背景下变得极为重要。 

  二、透视南非

  南非已采纳与其他发展中国家一样的城市化进程。2001年至2011年间,城市人口从57%上升至63%。在人口不断增长的背景下,这意味着城市居住人口同比增加6,789,711人,农村居住人口小幅增加161,073人(统计SA,2011)。这些统计数据背后包含了存在于城市和农村地区之间的复杂迁移模式与关系。 

  (Murcott与Hadingham,2012年)将农村地区定义为人口稀少的地区,人们在此或务农或依赖于自然资源,这些地域分散着村庄和小城镇。除此之外,农村地区还包括过去种族隔离制度下黑人家园的大批移民,他们在很大程度上依靠农民工的劳力和汇款过活。“农村”被定义为(Noble,2009年)一种生活方式,一种精神状态,一种围绕土地、牲畜、种植和社区的文化。一些分析人士强调,农村需要更细致入微的定义。仅仅用土地和农业来定义农村并不能帮助人们了解这类社区的动态和日渐增多的农村人口,他们的生计实际与自然资源开采并无关系(Alemu,2012年)。 

  大多数情况下,农村一直与特定的地理空间相关联。这对了解南非的贫困和不平等提出了挑战。例如,Nabudere(2010年)强调了南非社会和经济不同部门之间存在的不平等关系。 

  因此,“农村”与实际地理空间的关系并不大。它已变得更多与开采、排斥、制造贫困和多数贫穷的人相关联,少数富人从社会经济领域上区分“农村”和“城市”,这是将同一现实一分为二。 

  从Nabudere(2006年)论断中得汲取的经验是,同一地理空间内也存在着剥削和边缘化。了解这一点将确保妥善设计有利于社区的方案和举措,有效避免其被农村精英捕获。 

  南非农村地区的发展对历届政府和现政府都提出了挑战。特别值得关注的是南非经济已经,并将继续,发展和产生地理空间内的极端收入分化和发展不平等。南非农村地区今日面临的贫困问题可以被理解为是种族隔离制度下的结果,通过严格执行任期、居住地和劳工政策来获取经济机会和政府服务(Gwanya,2010年)。 

  影响南非农村地区的挑战包括以下内容: 

  ·自然资源利用不足和/或不可持续性, 

  ·社会经济基础设施和服务、公共设施和政府服务匮乏或情况较差, 

  ·缺乏家庭和农业发展用水水源或途径,  

  • 文化水平、技能水平低,劳工迁移实践经验少,
  • 社会组织结构衰败,
  • 土地归还和使用权问题尚未解决,
  • 对社会补助和其他形式社会保障的依赖性,以及农业、旅游业、采矿业和制造业的未开发机遇

 

  三、研究目的

  本研究试图探索围绕城乡迁移的经济效应、经济驱动和剔除不同部门干预后其对经济的一般影响,以及为改变种族隔离制度造成的剥夺结构和隔离所做出的努力。 

  1。历史城市化趋势

  图1反映了1904年至2001年间南非四个主要人口群体和总人口的历史城市化趋势。历史上,印度人、白种人和有色人种的城镇化率始终超过非洲黑人。毫无争议的是,非洲人的低城镇化水平至少可部分归咎于种族隔离政府严格的“流入控制”措施。正如下述图表所示,直到2001年前夕非洲黑人的城市化速度比任何其他人口群体都快。这可能一方面是因为1994年后新分配制度建立了自由流动制度,以及八十年代末废除了“流入控制”制度,而另一方面也因为其他人口群体虚拟饱和的城市化水平。然而,非洲黑人人口的城市化水平仍有待继续提高。 

  图1:南非历史城市化趋势(1904-2001)

   

  资料来源:(STATSA,2012年) 

  表1列明了2001年不同人群的城市化人口数。该表显示,2001年只有47%的非洲黑人实现城市化,相比之下有色人种为87%,印第安人/亚洲人为97%,白人为90%。 

  表1:人口群体

  2001-2004年城市化水平(按人群划分) 

  总人口 

  城市人口 

  农村人口 

  城市化人口比重 

  非洲黑人 

  35 433 492 

  16 820 234 

  18 613 258 

  47.5% 

  有色人种 

  3 987 419 

  3 460 376 

  527 043 

  86.8% 

  印第安人/亚洲人 

  1 113 183 

  1 085 279 

  27 904 

  97.5% 

  白人 

  4 285 683 

  3 851 681 

  434 002 

  89.9% 

  总计 

  44 819 777 

  25 217 571 

  19 602 206 

  56.3% 

  2。农村地区移民

  南非移民研究通常基于人口和经济框架。在20世纪,南非的迁移过程以人口和经济两方面作为其城市化的主链。尤其在20世纪下半叶,城市化以步进式重力流的方式发生。最主要的反影响力,即被称为流离失所的城市化,植根于国内非洲种族成员在自由流动时受到的因种族隔离制度而产生的限制之中。因此,过去的黑人家园滋长了许多如今位于南非空间经济外围的城市区域。1994年当新南非民主政府建立时,这一种族隔离思想得以瓦解。 

  从允许该国所有公民自由流动之日起,迁移流动就开始变得更为复杂。首先,白人和亚裔两个少数民族的绝大多数成员在那时候均为城镇居民,迁移随之变得频繁,且主要发生在城市交界处,尤其是主要大城市之间。作为第三少数族群的有色人种,虽然城市化人口已超过50%,包括居住在该国西南地区的重要少数民族农村人口。这组人群的城市化进程仍将继续,但速度会较先前放缓,并且更重要的是,这一进程不会面向开普敦都市圈,而会面向这一地区的区域性城镇(Bekker与Cramer,2003年)。 

  非洲族群在南非是占人口大多数的族群,虽然大部分人已城市化,但还有相当一部分为农村人口,大部分为贫困家庭。这一群体正在发生庞大的人口转变。虽然人们正大规模地从农村转移至城市,但似乎更大规模的人口正从农村转移至农村。其结果之一是居住密度较高的地区产生了激烈的土地竞争。且不考虑南非可用土地量,种族隔离剥夺土地所产生的历史和人口结果导致了较高程度人为的,而非自发的非洲农村贫困人口致密化,从而催生出对能够获得发达经济体经济能力优势的地区的极大居住需求(Cross,2000年)。事实上,南非的农村人口越来越集中在密集地区,其中许多区域可被归类为密集的农村非正规居住区,这些区域的种植业和畜牧业正迅速消失。因此,从制度视角来看,这些居住点正越来越多地落入“其他农村”,而非“传统农村”的范畴。农村贫困人口正迁往更偏远的农村地区。这是远离崩塌土地经济,前往最接近发达现金经济地区的迁徙。除此之外,农民工数量正急剧下降,从而减少了振荡迁移的可能性(DBSA,2011年)。 

  另外,还有三个原因能解释这些人口流动的产生。首先,城市和农村地区的失业率都较高。因此,在一个就业竞争如此之高的城市里,只有拥有城市人脉网络的城镇居民方能更有机会找到工作。其次,黑人家园农村地区如此恶化的生活条件迫使已建立的家庭不断迁出,而返迁人群则日益减少。第三,新南非国家政府为南非穷困人口在大城市和其他城乡结合区域提供基础设施(Muller,2010年)。这些基础设施(通常包括住宅小区、住房基金和专职住宅服务)成为迁移流中穷人和家庭重要的“第二最佳选择”。实际上,当人们认为无法在潜在收容地找到工作时,这些基础设施便成为了人们迁徙的主要吸引力。与此同时,如果其他地方有就业机会,人们就有可能决定搬迁 - 工作仍然是首要选择。事实上,这样的“移动燃料”促使人口持续流动。 

  南非的人口迁移分别在不同程度上影响着三个机构性领域 - 商业性农业领域,传统农业领域和“其他”农业领域,同时也分别在不同程度上影响着国内不同的农村地区。商业性农业领域被视为一种社会经济机构 - 所有从事商业性农业活动的人们的一种生活方式 – 商业农场的生活水准以及安全水平一般都明显高于那些传统与“其他”农村地区的农场,因此,稠密城镇非正式居住点的失业率特别高(详见Bekker,2003年;Cross等人,1999年;Johnson与Schlemmer,1998年) 。其中最重要的是,每个农场工人家庭通常至少有一名成员被该机构全职雇用。虽然该领域在过去30年中已逐渐摆脱雇佣农场劳动力和农场工人家属的局面,但尤其与在密集农村非正规居住区无固定就业的个人和家庭相比,非农就业提供了农场工人(以及他们的家庭)同等的优势。然而,并非所有农场工人家庭在迁移后仍与商业农场保留工作关系,在这些情况下,他们更多的是在变化的机构体制中和“其他”农业领域找到工作,而非传统领域(Muller,2010年) 。 

  传统领域依靠的是那些通过几代人直接关系建立的机构,依靠的是基于微观层面治理的相互作用。在该领域内的本地农村地区,随着人口的不稳定性 - 当地迁出人群大于迁入人群 - 的增加,伴随着潜在的障碍和剥削,直接互动和治理变得更加严苛和客观。简言之,日益增加的迁移流逐渐破坏了该领域传统微机构的效力。近期研究表明(Cross等人,1997年;Cross等人,1999年),东部沿海地区传统农村地区,尤其是前夸祖鲁、特兰斯凯和西斯凯地区,迁徙流水平已经异常之高。与此同时,该领域的农村经济不再以农业为主。全国范围内,只有少数居民仍然耕作,并且这一人口比重一直在下降(DBSA,2011年)。 

  其他农业领域可被视为既不属于商业机构性领域也不属于传统机构性领域的居住区。密集乡村聚落的最主要构成是致密而又自由散落的农村,它们不与任何层级的城市中心紧密相连。一部分密集居住区与地方级别的区位优势相关,但更多的似乎除了为纠正因历史上种族隔离偏好,使得黑人居住于远离城市核心的偏远地区这一问题以外,也没有其他空间上存在的理由(世界银行,2010年)。 

  然而,总体上而言,此类农村紧密居住区代表着流通现金经济的极端外缘。在基础设施方面,特别是交通、学校、商店和其他服务,这些地区通常以弱城市化的方式提供资源(Muller,2010年)。除了能更好地获取水电资源以外,相比之下,临近交通设施提供了成本优势,生活在偏远地区,抵达学校和服务站,买菜,领取养老金,或办理其他与城市相关事宜的旅行都相对漫长而且昂贵(世界银行,2009年) 。 

  当农村家庭发展到需要自己的房屋用地,并伺机搬迁靠近当地较发达地区时,这些区域便会得到发展。那些留在农村致密区域的通常是老人和穷人,农村资产对他们来说至关重要,或是他们没有城市生活的经验和人脉,或是因资源需求而要迁往更有利的地区。据近期一项研究估计,该领域包括至少700至800万人口(Cross,2000年)。 

  现在,让我们来估算先前我们提及的三个农业机构领域的相对规模。我们假设南非农村人口为2000万。据了解,商业性农业领域内无论是商业农民还是农业工人(连同他们的家属)的数量都一直在下降。白人农场主的数量从20世纪50年代的115000人下降到1985年的65000人 (Lipton等人,1995年407),到今天仅60000人。商业性农业的就业人数同样从20世纪70年代150万人左右下降到20世纪90年代不足100万(Vink,2004年)。由于非洲农村家庭规模一直在下降,1995年估计为5人一户(Stats SA, 2000年29),似乎最多不超过450万到500万农场工人和他们的家属将在商业性农业领域找到工作。而且大多数,但绝不是所有人,都居住在商业农场里,也就是说他们和他们的家庭通常为务农人员,而非农民工。 

  其他两个农村机构领域,即传统和其他机构可能拥有大约同等数量的人员,因为按上述统计“其他”领域约有700到800万人口。因此,粗略估计这三个机构领域内农村人口的比例分别是: 

  3. 农村人口向城市迁移

  2001年至2006年期间的人口流动揭示了较大城镇和城市都普遍增加了人口,而农村地区则经历了人口流失。大都会地区的人口涌入率最高,其次是二级城市(Phulisani,2009年)。由于城乡之间较高的收入差距,以及传统城市地区(尤其是大都市)能比原始农村地区提供更多就业机会这一事实,大多数城乡结合部的迁移在传统上起源于农村地区。虽然如此,但有明显迹象表明这种迁移趋势正在放缓,或至少已经开始分散(Stellenbotsch大学,2009年)。城市就业的难度,加上农村地区务农的低回报,迫使越来越多的人们迁往城市或离其原先农村地区较近的城郊区域(Muller,2010年)。产生这一趋势的原因至少有两个:第一,迁移成本(以及居住在小城镇或城市周边地区的成本)低于在城市生活的成本,并且能够更好地获得政府提供的福利、服务和国有交通设施。另外,这种迁移能够从一定程度上获得自然资源。第二,迁移到更靠近的周边区域能够更容易地与家乡亲友保持联系,确保当失业或疾病产生时能够获得亲友帮助(Makgetla,2010年)。 

  许多作者都认为移民是被迁移目的地基础设施的可用性和多个生活领域的战略可能性所吸引的。然而,小型城市中心的快速增长,以及由此产生基础设施交付不足的情况,往往是迁移陷阱。21世纪初,对熟练劳动力的不断增长的需求不断导致竞争随之激烈,城镇失业人员队伍随之不断壮大。一项针对1992年到1996年之间个体迁移的分析表明,传统农村移民输出地区比城市化较好地区具有更低的迁移率(Stellenbotsch,2004年)。研究还发现,从从此类农村地区迁出的人群受到贫困、失业和低质教育的制约。是否具备迁移能力因此成为衡量漏洞的方式。更高的教育水平,更好的服务和基础设施发展,以及更多的就业机会是迁移率较高地区的特点。尽管速度相对放缓,农村外迁活动仍然强劲(世界银行,2009年)。 

  但需要指出的是,农村地区未能摆脱服务差、人口密度高和经济前景欠佳的后果是将对人类福祉产生不利影响。正是出于这个原因,空间发展框架提出应在这些地区强烈关注教育、医疗保健和提供基本服务。位于设备简陋农村地区居民的另一种策略是迁移到附近城镇寻找更好的服务交付前景和可能的住房。这些变动往往加剧了本就很高的失业率(Storper,2010年)。 

  4. 城市化的经济驱动力

  南非农村人口向城市迁移的主要原因和世界上大部分地区相同,即经济机会的差异。城市一直在经济就业增长方面超过了国内其他区域。这是因为它们往往在产品和服务拥有更高的生产率,因此效率也更高。这在一定程度上反映了“聚集经济”有利于经济活动的大量集中,包括:与业务需求匹配的劳动力、场地和其他资源共享;基础设施、服务和信息;以及公司和其他机构之间的相互学习(Duranton and Puga,2004年;世界银行,2009年;Storper,2010年)。城市也能容纳更高价值的职能部门,如企业总部、金融和商业服务及制造、高阶公共服务部门,如国家和省级部门、高校和各大医院。他们已成为南非近年来吸引的大部分海外直接投资的办公场所,如机动车制造和呼叫中心。图中表明了不同地区对南非经济总量(或总增加值(GVA))的贡献。五条大型城镇主宰着国民经济,占经济活动总量的一半以上(52%)。其中,三个Gauteng城镇占了国家产值的近三分之一(32%)。Gauteng是迄今为止经济活动最重要的地理中心,并且越来越成为一个独立运转的区域。 

  图2:南非总增加值份额  

 

  图2显示了人均经济产出水平(或增加值总额(GVA))。这反映了生产率水平(每个工人的产出)和就业人口比例。九个主要城市各自的平均产出都高于国家整体平均产出。最大城镇区域的人均GVA水平比国家平均水平高出50%和80%,反映了其相对较高的价值功能和就业率。Gauteng城镇区域和开普敦的平均产出大大高于其他地区。 

  图3:2010年人均总增加值(Rand,2005年基准价)  

 

  国内不同地区不同种类的就业情况差别很大,城镇和其他区域(图3)之间差异显著。过去15年间城镇就业率提高了约25%,但二级城市几乎没有增加。原班图斯坦地区就业率略有下降,商业养殖区则下降了超过10%。南非过去15年的就业净增长几乎都发生在这六个城镇中。经济衰退的影响无处不在,但是(图3)城市并没有证明他们比其他地区更富有就业弹性。尽管如此,城市条件仍比其他地方好得多。根据《2010年综合住户统计调查》显示,与原班图斯坦地区29%的就业率相比,城镇区域年龄在15至64岁之间的个人就业率为53%。除此之外,只有11%的工人在城镇工作,月收入低于1000兰特(约125美元) ,而前班图斯坦的这一比例则为28%。 

  图4:1995年至2010年不同区域就业人数索引  

 

  不同地区家庭收入来源的差异体现了就业情况的差异。图4比较了2002年至2010年城市和农村地区家庭收入主要来源。受经济下滑影响,2010年三分之二(66%)的城市家庭依靠工资和薪金保证他们的主要收入,而该数字在2002年为71%。2010年农村地区这一比例仅仅超过五分之二(42%),而2002年则为46%。该图表更清楚地揭示出依靠转账金(养老金/赠款和汇款)的农村家庭比例甚高。平均收入的不一致反映了城市和农村地区之间巨大的就业差距,这有助解释从农村向城市移民人口所承受的压力强度。估计至少有三分之二的原班图斯坦家庭生活水平低于每天2美元(国际上通用的贫困线),而在城镇区域该数据为40%(Makgetla,2010年)。 

  图5::2002年至2010年家庭收入主要来源  

 

  图5显示,在2010年,三分之一的农村家庭主要依靠国家社会补助金生活,该数字较2002年提升四分之一。从根本上说,提供给退休人员和儿童的补助业已成为整个家庭的主要收入来源。2010年,城市中仅七分之一的家庭(占比14%)主要依靠社会补助金生活。农村家庭也严重依赖于其他家庭成员的转账(汇款)金。 

  2002年至2010年间,农村地区社会补助金的增长主要以汇款费用为代价 - 或是用于弥补因亲戚转账金减少而缩减的家庭收入,或是用于减少资金汇往家里的压力。在农民工制度的鼎盛时期汇款必然更为重要。总体而言,城市经济显然比农村经济更为强大和自给自足,虽然就业水平并没有跟上劳动适龄人口数量的增长。在农村地区,就业水平要低得多,即使人们有工作,他们的收入往往也非常低。这使得农村居民家庭很大程度上依赖于政府或家庭成员转账金生活。转账金有助于缓解贫困,但并不能弥补因自我维持式经济活动匮乏所带来的影响。农村地区贫困水平居高不下还与粮食大量匮乏有关。根据《2009年综合住户统计调查》结果,原班图斯坦地区有24%的家庭称其有时会缺钱购买食物,相较之下城镇地区该数据为15%。 

  这数据还有另一个意蕴,即大城市地区在过去十年的强劲经济增长有效地资助了城镇和农村地区大规模扩张的社会计划。因此,城市福利和农村经济命运的相互依赖度日益增加。其他城市和农村地区之间的协同作用还包括农产品供给城市市场,城市引发的农村地区旅游和度假活动增长。政策制定者们往往忽视这样的联系,而将城市和农村割离对待。通过空间来认知城市和农村,而忽略他们的内在联系是没有实际效率的论述。这将注意力从一个国家日益融合的领土大局观,以及不同地区相互配合扮演不同角色和职能,从而支持整体经济扩张和发展上转移开。除了发展农业和农产品加工之外,农村地区还有发展旅游业、采矿业和可替代能源发电的潜力。自1994年以来,经济地理特色并未在主流政策中显现。政府已优先采取与通货膨胀目标、财政审慎和稳定相关的宏观经济措施,用以刺激投资和经济增长,包括产业政策和空间经济政策(Turok and Parnell,2009年)。政府规划、协调和谈判的中央系统已得到区域和地方机构的支持。 

  发展型国家的概念已在更多的政策讨论中凸显其重要性,但通常作为一个集权主体出现,不同区域和地方情况下没有太多的灵敏度,且与企业和其他利益相关者之间并无太大联系(Turok,2010年)。多年来,针对不同类型的区域(如特别是农村地区和城市乡镇),相继出台了一系列特设国家项目。专注于社会经济的需求是基于一种理解趋势,但没有明显识别用于支持显著经济实力和潜力的需求,特别是如果需要国家就业增长、竞争力和就业率最大化。与此同时,在世界的许多地方对城市的态度也发生了巨变。许多国家政府都在大力支持面向其主要经济中心的投资活动,以此在生产力、企业、创新和解决诸多最大社会和环境问题方面提供最佳服务(Glaeser,2011年;Turok,2012年)。 

  5. 结语

  南非自1994年以来的经验为其他国家进行城市转型提供了重要的经验教训。依靠制定渐进式政策,通过法律,创造全市范围内的市政机构治理城市化潜力和确保城市综合发展是不够的。广泛的政策诉求和部门方案需要被转换成市级重点战略,方才能够从更美好未来的长远眼光出发主动调整住房、交通、土地使用和经济决策。这些战略还需要当地社区、私营部门和其他利益相关者的参与,以调整他们的方向趋于一致且富有建设性。从南非历史经验中得到更重要的教训是,城市化和工业化过程是政治调解的产物,这可能不会自动改善农村移民的生计。向城市迁移的人们可能必须组织起来,通过进入城市劳动力市场和在地理位置更为优越的地方定居,去破除那些防止他们争取更好生活和工作条件的障碍。为穷人创造宪法权利可以帮助促进他们的事业,尤其当这种权利得到政治意愿和足够的政府资源支持以满足他们基本需求时,则更为有效。同样重要的是,确定市级领导和投资计划能更有效地管理城市发展,促进就业和生计,与贫困社区合作改善基本条件。应对失业和工作不稳定的问题似乎是移民的主要驱动力。 

    

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  [本文作者系南非总统府经济监测评估部成果管理官员]

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