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海南特别关税区:希望与出路的选择

作者:  时间:2018-04-25

             迟福林 海南日报 1992年5月7日

               把海南岛的经济好好发展起来,唯一的出路是实行“大开放”的方针。“大开放”不是一般意义的对外开放,它是能够完全按照国际惯例办事的全方位开放;是实行特殊优惠政策大力吸引外来投资和真正形成有利于各类企业平等竞争局面的深层次开放。海南建省办经济特区4年来,经济社会发展取得比较明显的成效。但是,距离“大开放”的要求还尚有相当差距。当前,我们学习落实邓小平的重要谈话,最主要的任务是积极大胆地提出海南“大开放”的根本性措施,充分发挥海南对外开放的总体优势,这个根本性措施,就是全省上下议论4年之久的建立海南特别关税区。 

 

    一、海南特别关税区的基本含义及提出过程 

    1.海南特别关税区的基本含义 

    简单地说,就是把海南从国家统一的关税体制中划出来,实行“一线放开,二线管住”的特别关税制度。 

    建立海南特别关税区,海南省在中央的统一领导和监督下,有更大的经济活动自主权。除军事、外交、边防和少数最必要的事务外,其它凡是涉及海南经济发展模式、经济体制和经济政策等问题,由海南省自行决定,报中央备案。 世界上建立特别关税区管理制度的国家和地区,大多是利用本国或本地区优越的港口条件实行国际通用的自由港关税体制。建立海南特别关税区,说到底,就是利用海南优越的地理条件和港口条件,再造社会主义的“香港”。 

    一般说来,特别关税区有4个重要功能:①利用自由口岸的功能大大发展贸易特别是中转贸易,并通过中转贸易极大地拉动工业、农业等相关产业的发展。②利用生产资料进口和产品出口免征关税的有利条件,极大地发展免税出口加工业。③利用基本免除商品进口关税的优惠条件,加速形成低廉的购物中心,并由此带动旅游业和第三产业的大发展。④充分利用基本放开外汇管制、货币可自由兑换的条件,加速形成和发展国际金融业,并由此促进和带动外向型经济的高速发展。由此可见,特别关税区是至今为止国际上公认的,对外开放程度最高的经济特区,它所实行的投资政策比一般经济特区更特。世界上有关国家和地区的实践证明,它是建立外向型经济结构,实现经济高速增长和社会全面发展的最成功的发展模式。建立海南特别关税区,目的是使海南经济特区走出一条比其它经济特区更特的新路子,由此真正实现早在1987年邓小平就提出的,在海南岛搞一个更大的特区,把海南岛的经济好好发展起来的战略意图。 

    2.设立海南特别关税区的提出过程 

    从1987年下半年中央正式决定在海南办全国最大经济特区至今为止,提出和议论设立海南特别关税区问题已有4年多的时间,这个过程大体说来,可以划分为四个阶段。 

    第一阶段,从1987年10月中央十几个部委领导会集海口讨论研究海南建省办全国最大经济特区的基本政策到1988年1月中央召开高级会议决策海南特区的重大方针政策。当时,根据邓小平提出搞一个更大特区的战略意图,中央曾经提出,为实现以利用外资为主加速海南的开发建设,把海南推向国际市场,要在海南岛的周围设关,把海南从全国统一的关税区体制中划出来,建立“一线放开,二线管住”的第二关税区(即以后所称的特别关税区)。由于当时海南处于筹备建省办特区之初,对如何办全国最大经济特区缺乏经验,担心一下子设立第二关税区外资能不能很快进来,内资进来会不会受影响,岛内物价飞涨怎么办等问题。鉴于这些考虑,向中央建议,等海南经过一、两年准备以后再正式设立第二关税区。 

    第二阶段,从1988年8月底海南省第一次党代会到1989年1月,海南省委、省政府正式向中央请求在海南设立特别关税区。从1988年4月正式建省办经济特区到当年8月的很短时间内,海南上下普遍认识到,要使海南特区比其它特区更特,仅仅靠某些具体的优惠政策还不够,必须要创造更加开放的投资环境,在这个背景下,产生了省第一次党代会上全体代表的呼吁:海南特区更特的标志是彻底实现人员、资金、物资进出的“三个自由”,而实现这“三个自由”的根本出路在于设立特别关税区,海南要尽快创造条件设立特别关税区。这个呼吁,写进了中共海南省第一届党代会报告。在此之后,由于开始了全国治理整顿,海南特区的许多优惠政策得不到落实。根据中央领导和中央有关部门负责人的意见,从1988年11月至12月,海南省委、省政府利用了一个多月的时间,集中讨论了建立特别关税区问题,并且组织了专门的研讨小组。最后,省委、省政府形成了一致意见:向中央正式请求建立海南特别关税区。1989年1月底,海南向中央正式提出了设立特别关税区的请求。 

    第三阶段,从1989年底到1991年底,由于某些情况的变化,建立特别关税区的问题处于一般性研究和议论阶段。但是,两年间对这个问题的研究和议论始终没有停止。1989年底,海南提出了海南特区发展的上、中、下三种方案,其中把建立海南特别关税区作为上案提出来。这个阶段,有关部门和专家学者,就建立海南特别关税区提出了研究报告、方案建议和学术论文,也有人对建立海南特别关税区提出了许多疑虑,或者持反对意见。 

    第四阶段,从发表邓小平1992年初视察南方重要谈话至今,海南上下形成建立海南特别关税区的研究、议论热潮,建立海南特别关税区,在海南再造社会主义“香港”成为街头巷尾、茶余饭后人们普遍讨论的热点问题。尤其是4月8日由研究单位、学术界和企业界联合举办的“建立海南特别关税区研讨会”,在社会各方面引起强烈反响。省委、省政府把研究海南特别关税区问题重新提上重要的议事日程。 

    二、建立海南特别关税区是海南现实的选择 

    目前,关于海南的发展出路的选择大体有三种主张: 

    第一种主张,认为海南基础条件和管理条件都比较差,办大特区的条件不具备,要按广东、福建等沿海开放地区的政策来考虑海南的长期发展问题。 

    这种主张如果仅仅从海南自身经济发展的条件来说不是一点没有道理。但是,如果从全国改革开放的大局和从海南的长远发展考虑问题,就会清楚地看到实行这种主张会造成两个后果:①改变一个现实,即海南岛不再是个经济特区,更不是更特、更大的经济特区;②形成一个事实、即海南省的经济社会发展长期落后于广东、福建等沿海地区。这是因为,在海南基础条件还落后于广东、福建等沿海地区的条件下,海南又实行同广东、福建等沿海地区同样的开放政策,海南的经济社会发展不仅长期赶不上广东、福建等沿海地区,而且还会逐渐拉大现实已存在的差距。这样做,直接影响中国改革开放的大局,又有损于海南600多万老百姓的意愿。海南为什么就要长期落后于广东、福建呢?海南为什么不能在改革开放中充分发挥自已的优势,尽快赶上去呢?海南的老百姓不会理解,所有关心海南改革开放的人们也不会理解。 

    因此,无论从哪一个方面来说,这种主张都是不可取的。但是,我们必须清醒地看到一种现实,即目前海南特区的政策同广东、福建所实行的开放的政策之间的差距已越来越小。当初给予海南的某些特殊政策,如今在广东、福建都可以实行。这是一个严峻的现实。如果海南不进一步扩大开放,开放度比广东、福建等沿海地区大一些,海南要实现本世纪末赶上国内发达地区水平的目标是十分困难的。 

    第二种主张,认为海南办大特区的条件不成熟,只能先搞一两个类似洋浦的“小特区”,即“大特区中套小特区”。 

    从成片开发的效益来说,这种主张有一定的道理,但必须明确“小特区”同大特区的关系:①如果“小特区”执行的优惠政策没有突破,仍然是原来给予大特区的政策,那么就会造成这样的事实,大特区已不复存在。海南只是几个几十平方公里的“小特区”,大特区变成了事实上的“小特区”。②如果“小特区”在政策的某些方面比大特区有突破,但没有全面突破,“小特区”也不可能起到带动大特区发展的作用。③如果像洋浦实行封闭条件下的免税区政策,也有几个问题:第一,“小特区”的优势有了,大特区的优势怎么发挥却难以很好解决。第二,“小特区”的封闭成本高,并且“小特区”周围区域开发的成本相对提高,这不利于整个海南特区的开发建设。第三,由于“小特区”的一些重要决策权仍旧归中央有关部委,这样,“小特区”就会遇到大特区开发建设中难以解决的矛盾和困难。 

    事实上,只有在海南特区实行大开放的条件下,类似洋浦的成片开发才能从体制和政策上得到保证。如果没有这样一个前提条件,成片开发是难以进行的。因此,在洋浦开发正式上马时提出建立海南特别关税区十分必要。我们不能等洋浦模式若干年被证明成功以后再推广到全岛,那只会延误大特区的发展。当然,我们在强调建立海南特别关税区全局性意义的同时,也要十分重视洋浦成片开发对于建立海南特别关税区的推动作用。洋浦的成片开发拉开了海南大开放的序幕,是建立海南特别关税区的一个缩影,我们一定要抓紧时间,加快洋浦成片开发的步伐,使洋浦开发模式尽快推广到全岛,为建立海南特别关税区走出一条成功的道路。 

    第三种主张,尽快建立海南特别关税区。 

    这种主张认为,海南建省办特区4年来的一大矛盾是现行体制与特殊政策不配套。虽然中央给予海南一些特殊政策,但是由于受现行体制束缚,海南特区缺乏经济决策自主权,一些重要的政策事实上很难执行。例如一些重要的经济政策、重要项目的审批,都要请示中央有关部委。中央有关部委不可能事事对海南特殊,事事对海南单独下文,如果遇到类似治理整顿的情况,实行全国“一刀切”,海南就更难办了,不得不“跑步前进”。所以,必须在理顺体制方面下功夫。建立海南特别关税区,就是从根本上理顺海南和中央部门的关系,在中央的统一领导下,把经济活动自主权下放给海南省。这样,使政策的执行能够得到体制的保证,从而高效率地推动海南的开发建设。 

    三种主张实质上严肃地提出一个问题:面对现实,海南特区是“进”还是“退”。前两种主张在某种意义上是“退”,后一种主张是“进”。目前,在全国改革开放的大好形势下,“退”是没有出路的。严峻的现实是,不进则退。在目前的情况下,不尽快抓好洋浦的成片开发,尽快设立海南特别关税区,海南对外开放的总体优势不能全面发挥,大特区是特不起来的。这已不仅仅是我们的主观愿望,而是一个严峻的、迫切的客观现实。在现实面前我们应当做出选择。 

    三、海南具备建立特别关税区的基本条件 

    1.海南具有建立特别关税区的独特地理条件和资源优势 

    (1)海南四面环海,具有天然屏障,便于实行“一线放开,二线管住”的特别关税区制度,使特别关税区的建立具有较大的可操作性,中国目前的实践证明,经济特区不隔离不行,没有隔离就特不起来,不隔离就不便于给特殊优惠的政策。从这一点来说,海南岛的天然优势最具有隔离条件,一不需要投资、二不需要时间准备。 

    (2)海南岛地处亚太腹地,战略地位十分重要,具有沟通我国与外部世界经济联系的有利条件。东南亚、香港、台湾和日本等国家和地区的很多外商对海南有极大的兴趣,设立海南特别关税区,通过大量吸引外资,开发和利用海南的自然资源与地理优势,有助我国与外部世界的经济沟通。 

    (3)海南地上,地下和海洋资源都很丰富。这些潜在资源优势为设立海南特别关税区,实行更加开放的政策,大量吸引外资,大规模开发利用提供了客观、现实的物质条件。 

    2.经过近4年建省办经济特区的实践,基本具备了建立特别关税区的基础设施条件和体制、管理条件 

    (1)建省近4年来,全省社会固定资产投资130亿元,相当于海南1952~1987年投资总和的149.2%。 

    ——全省电力装机容量已由1987年的38.8万千瓦增加到80万千瓦,年发电量近14亿度,成为电力富裕省。 

    ——港口已建成20个,泊位60多个,其中洋浦、马村等万吨级泊位9个,现年吞吐能力达1130万吨。目前,已与世界上20多个国家和地区开展了通航贸易往来,公路四通八达,公路密度和通车密度均居全国前列。 

    ——空中航线由建省前的4条发展到21条,每周90多个航班,把海南同国内东北、华北、西北、中南、西南等5大经济区联结起来,并开通了海口至香港、曼谷、新加坡的国际航班,海口机场已成为全国10大机场之一。可以起落大型客机的三亚凤凰国际机场已破土动工,1994年可建成通航。 

    ——长途电话线路和全省市话交换机容量大幅度增加,通讯条件有了明显改善,可直拨全国大中型城市和世界上大多数国家(地区)。 

    (2)在省一级实行了“小政府、大社会”的新体制,初步建立了以市场调节为基础、以间接管理为主的宏观调控体系。这十分有利于海南经济同世界经济的对接。市场调节范围逐步扩大,市场价格机制正在逐步形成,各类生产要素市场也有较快发育。目前,海南生产资料的市场调节量已超过85%。生活资料基本上由市场调节。资金市场、技术市场、劳务市场等各类要素市场十分活跃,以市场调节为主的新体制正发挥着越来越大的作用。 

    (3)有日益完善和健全的法规条例和管理制度,健全法制、严格依法办事是经济特区的必要条件和管理经济特区的主要形式。4年来,共颁布地方法规、行政规章145项,使海南的经济和社会建设开始走上法制化、制度化的轨道。 

    (4)有素质日益提高的干部队伍。4年来,引进了4000多名各类人才,其中绝大部分具有中、高级专业技术职称。此外,通过改革干部人事制度,引入竞争机制和各种有效的监督机制,并加强干部培训,使广大干部的管理水平和管理能力都有一定提高。 

    (5)社会主义精神文明建设进一步加强,教育、科技、文化、艺术等事业发展较快,人民安居乐业。 

    四、建立海南特别关税区是实现经济高速发展的必由之路 

    建立海南特别关税区的根本目的,是极大地加快海南开发建设的速度,实现一个较长时期内经济的高速增长,使海南岛最终成为高度富裕、高度文明的宝岛,成为亚太地区新兴的经济中心。这也是中央关于海南建省办全国最大经济特区的战略目的。 

    我们认为只有在建立特别关税区的前提下,海南经济的高速发展才有可能,这是因为建立特别关税区从根本上解决了海南经济高速发展的三大问题。 

    1.经济发展的道路问题 

    要实现海南经济的快速发展,首先要选择发展的道路。我们知道,亚洲“四小龙”自60年代根据本地资源(包括资本)不足,内部市场狭小的岛屿经济特征,转而采取出口导向的外向型经济发展道路,经济迅速起飞,在1966年至1986年的20年间,人均国民生产总值增加10倍,台湾、韩国增加20倍,在亚太经济乃至世界经济中的地位迅速上升。亚洲“四小龙”在经济高度开放的前提下走出了经济起飞的成功道路,这对海南有特别重要的借鉴意义。地处南中国海的海南岛,原有工业基础非常薄弱,参与国内产业分工的程度很低,建省办特区,中央又明确主要给政策。海南要实现经济的高速发展,唯一出路就是大量利用外资,发展外向型企业,发展外向型经济包括两个方面,一是进口替代,一是出口导向。海南由于缺少重要的科技力量,运输成本和劳动成本同内地其他省份特别是发达地区相比,不具有明显的竞争优势,海南要发展以竞争国内市场为目标的进口替代工业和加工业是没有前途的。前途在于大力吸引内外资金,引进国内外先进技术和管理经验,并借助它们已有的市场渠道,参与国际国内市场竞争,发展以国际市场为导向的出口加工工业,并由此拉动金融、旅游、现代工业等产业的全面发展,走以出口增长带动经济全面发展的道路,走出外向型经济迅速发展道路首先取决于全面实现外来资金、外来物资,外来人员的进出口自由,即放开“一线”,大大提高经济的整体开放度。这是建立海南特别关税区的内在要求。 

    2.大量引进资金问题 

    当前,加速海南开发建设的主要困难是资金的严重缺乏,在国家不可能直接大量投入资金的前提下,出路在于吸引内外资金,特别是大量引进外来资金。海南能否大量吸引外国资本,主要取决于两方面因素:一是当今国际资本流向给予海南多大的机会;二是海南的开放程度对外国资本有多大的吸引力。根据当前国际经济发展的大趋势和国际资本流动趋势,海南要大量吸引外国资本关键取决于第二方面的因素。当前,国际资本市场日益发展,国际投资规模不断扩大。1960年,世界各国对外直接投资总额不超过580亿美元,到1989年已突破1万亿美元。据有关资料统计,至1987年底,国际资本市场拥有的资金总额毛值达4万亿美元。虽然国际资本的主要流向是发达国家之间的相互投资。但由于一部分发展中国家和地区在劳动成本、地理位置、资源条件等方面的竞争优势,90年代仍将有相当一部分国际资本投向发展中国家和地区。此外,亚太地区积聚着大量货币资本。有统计资料显示,亚洲发展中国家和地区的外汇储备总额占全世界发展中国家外汇储备总额的12。特别是随着世界经济区域化、集团化趋势发展和亚太国家和地区关系的发展,亚洲的主要资本输出国(或地区)将逐渐增加对亚洲国家和地区的投资。由此可以肯定地说,只要中国不改变开放政策,吸引外来资金的规模会逐步扩大。但是,必须十分清醒地看到,亚太地区在吸引外资方面存在着激烈竞争。海南要在这个竞争中占有优势,关键取决于在对外开放方面比其它国家和地区有多大的吸引力。因此,只有尽快建立海南特别关税区,极大地提高海南的对外开放度,海南才具有大量吸引外来投资的优势,由此解决资金严重短缺的困难,加速外向型经济发展。 

    3.广大群众特别是500万农民参加特区建设的问题 

    海南特区与其它几个特区不同的地方是农村所占的比重大。因此,海南特区能不能“大”起来,在很大程度上取决于广大农民能否参加特区建设。如果是仅仅搞几个“小特区”,必然会长期地把广大农村地区排除在特区建设之外,广大农民就会丧失越来越好的机会。海南办全国最大的特区,就是要尽快地把农村带动起来,走出一条与深圳等特区不同的道路,搞一两个洋浦作为试验是可以的。但作为一个大特区,不可能长期把广大农村排除在特区建设之外。从这一点来说,只有建立海南特别关税区,才能逐步地、真正地把广大农村包括在特区建设之中,充分发挥500万农民在大特区建设中的作用,只有这样,海南的大特区才能“大”起来,造出一条不同于其它地区的新路子。 

    五、解放思想,抓住时机,尽快建立海南特别关税区 

    建立特别关税区是海南实行大开放的必然选择,是海南加速开放建设的必由之路。当前的关键是,要进一步解放思想,紧紧抓住有利时机,积极主动地做争取工作,创造条件,尽快建立海南特别关税区。 

    1.建立海南特别关税区是一个经济管理权限的概念,而不是政治制度概念 

    海南作为一个独立的地理单元,不仅有得天独厚的封闭条件,而且有条件成为亚太经济圈的桥梁和纽带,这是内地和其它地区无法取代的。因此,设立海南特别关税区,实行有别于内地的关税制度,目的是落实邓小平建立更大经济特区的战略意图,进一步加快海南开发建设步伐。 

    2.设立海南特别关税区是海南特区更加开放的战略决策,它会极大地吸引外资进一步促进海南的发展 

    当然设立海南特别关税区有一个分步推进、逐步完善的问题,也有一个以重点地区的开发带动落后地区的开发问题。但是,要解决这一问题,关键是在设立特别关税区的前提下,通过对重点地区的开发,进而带动全岛的开发建设。如果没有这个前提条件,仅仅是搞一两块封闭的地方,就很难带动全岛的开发建设。搞不好,还会把中央赋予海南特区的优惠政策倾斜在一、两块地方。如果造成这样一个格局,海南大特区就有可能徒有虚名。 

    3.设立海南特别关税区,有利于海南和内地经济的共同发展 

    设立特别关税区,可以创造一个适合国际资本进入海南的经济环境,既有利于海南特区更多、更快、更高层次地引进国外资金、技术、人才,又有利于内地通过海南参与国际经济的循环,沟通与国际市场的联系,促进内地经济的发展和海南的繁荣。 

    4.设立海南特别关税区,只要管理跟得上,是不会出大问题的 

    首先,经过4年来建省办特区的实践,干部素质已有了较大的提高,各方面的管理条件大体具备;其次,设立海南特别关税区是一个逐步的过渡、分步到位的过程,可以在管理体制、干部素质等方面逐步创造条件,从而为全面实行特别关税区做好各方面的准备;再次,即使出现一些小的乱子,只要相应的管理工作跟得上,就会使其得到迅速治理,把消极影响减少到最低程度。 

    5.设立海南特别关税区,不会影响其他特区的发展 

    海南地理位置特殊,面积大,经济基础薄弱,这与深圳、珠海、汕头、厦门以及上海浦东开发的情况有很大的不同。所以,在海南办经济特区之初,中央根据海南的情况提出对海南实行比其它特区更特的优惠政策。设立海南特别关税区,正是这些特殊政策能够得以真正落实的保证。可以说,设立海南特别关税区,不仅不会影响其它特区的正常发展,而且会形成海南与其它地区的优势互补,由此会使我国出现新的对外开放格局。邓小平在1987年就指出:“海南岛好好发展起来,是很了不起的。”按照邓小平的战略意图,建立海南特别关税区,把海南好好发展起来,再造一个“香港”,无论从哪一方面来说,都的确是一件相当了不起的事情。对此,海南广大干部群众认识愈加深刻,要求愈加强烈。海南建立特别关税区的条件已经具备,现在是下定决心、抓住时机、拿出胆魄的时候了。 

    (载《海南日报》,1992年5月7日。)

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