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政府改革

韩国公共机构疏解经验值得借鉴

作者:伍振军 施戍杰  时间:2017-06-01

  借鉴韩国经验,我国应制定《京津冀协同发展规划法》,将北京非首都功能疏解和京津冀协同发展纳入法制轨道;健全公共基础设施,提高新城区公共服务的水平和质量;采取限制、疏散、总量控制和征收拥堵费等多种举措推动北京非首都功能疏解和京津冀协同发展。

  自上世纪60年代起,韩国就采取一系列政策举措推动首都功能疏解。尤其是2012年以后,韩国加快了首都功能疏解步伐,至2014年年底,韩国大部分中央政府行政机构已迁移至世宗市。韩国在公共机构尤其是中央行政机构疏解过程中采取的创新性做法,积累的有益经验,对于我国推动北京非首都功能疏解和京津冀协同发展有一定的参考价值。

  疏解动因

  长期以来,韩国绝大部分公共机构都聚集在首都圈。据统计,在公共机构开始疏解之前,韩国全部的中央政府行政机构、83.2%的国营企业总部集中在首都圈,韩国排名前20的大学中有12所集中在首都圈。公共机构的过度聚集产生两大问题:一是首尔及首都圈人口膨胀、交通拥挤,引发“大城市病”;二是首都圈经济总量过大,中部、西南部地区发展滞后,区域经济发展不均衡。韩国政府认为,这两大问题必须通过公共机构疏解加以解决。

  (一)首都及首都圈存在过度拥挤问题

  韩国首都圈人口密度很高。根据2014年的统计数据,韩国首都圈面积11826平方公里,只占国土面积的11.8%,但人口高达2536.4万人,占韩国总人口的49.4%,人口密度为2144.8人/平方公里,是非首都圈地区的7倍左右。特别是首尔市人口密度高达1.6万人/平方公里,是首都圈的7.5倍。首都及首都圈人口过度聚集,交通拥堵和环境污染问题严重。

  (二)区域经济存在发展不均衡问题

  韩国首都圈国土面积所占比重小,但经济发展要素聚集程度高。上世纪90年代前后,韩国100强企业总部的91%,500强企业总部的82.6%,3000强企业总部的71.9%都集中在首都圈。据韩国国土研究院提供的数据,在对企业“为何不把总部从首都转移到地方的理由”进行调查时,50%左右的企业选择“首都行政功能集中”,30%左右的企业选择 “信息集中”,5%左右的企业选择了“权力集中”。经济发展要素高度聚集,导致首都圈与非首都圈经济发展很不均衡,韩国首都圈经济总量占韩国的比例长期偏高,最高时达到52.6%(2000年)。

  主要举措

  (一)制定出台一系列政策文件和法律法规

  韩国在推动公共机构疏解过程中,不仅出台了一系列政策文件,包括《大城市人口分散政策》(1972年)、《人口疏散计划》(1975年)、《首都圈分散对策》(1980年)等;还针对主管部门变动大、治理政策缺乏连续性等问题,于1982年出台了《首尔都市圈整治规划法》,并于1983年制定了《首尔都市圈整治规划法实施令》,对首尔及首都圈的区域范畴、治理内容、人口与产业疏解等进行详细规定,将首都城市治理和首都圈发展纳入法制化轨道。《首尔都市圈整治规划法》和《首尔都市圈整治规划法实施令》历经1994年、2009年、2014年三次修订,不断完善,成为首尔及首都圈发展与治理的政策主轴。正是在这一法律框架下,韩国进一步制定并实施了一系列公共机构疏散政策。

  (二)建设首都卫星城市和行政中心城市

  上世纪90年代初,韩国政府在距离首尔市中心20-25公里远的地区,先后建设了安阳等5座新城,以承接由首尔市疏解出来的公共机构和企业。上世纪90年代末,韩国在距离首尔市中心更远的地区又建设了金浦、平泽、坡州等10个拥有独立功能的卫星城,以缓解首尔市过度拥挤的局面。但韩国大部分公共机构,尤其是中央政府机构仍然聚集在首尔市核心区,人流、车流仍然指向首尔市中心。韩国政府认为公共机构在首都圈内疏解无法从根本上解决问题,于是推动公共机构向首都圈外疏解。韩国公共机构的首都圈外纾解,最早可追溯到上世纪90年代前后,韩国将忠清南道的大田市升级为直辖市,将8个中央政府行政机构,共4000多名公务人员疏解至大田市,但效果并不明显。21世纪以来,韩国又在忠清南道建设世宗市,并将49个中央政府行政机构,2万多名公务人员疏解到世宗市。

  (三)组建高层次协调机构

  韩国通过组建高层次协调机构,有效推动了公共机构尤其是中央政府行政机构疏解。韩国《首尔都市圈整治规划法》规定设立首都地区管理委员会,赋予首都地区管理委员会审议首尔都市圈整治规划的设立、变更等重要政策的权力,以及推动实施首尔都市圈整治规划的权力。在后续的三次法律修订中,这一委员会不仅保留下来,职能还得到加强。为更好地建设新行政中心,韩国还设立了由总理任委员长的世宗特别自治市支援委员会,以整合各方资源,加快新城建设。

  (四)出台较为全面的政策优惠和支持举措

  一方面,对于企业和公共机构,主要采取税收、财政和土地政策推动其疏解。1972年由韩国总统秘书室出台的 《大都市人口分散政策》提出以税收优惠鼓励迁移。1977年出台的 《首尔都市圈人口再配置基本规划》提出采用金融与税收优惠政策支持企业疏解到地方。韩国相关法律规定,对于从过度拥挤控制区疏解至成长管理区域的单位,国家和地方政府将给予土地优惠政策支持。同时,韩国在过度拥挤区域内征收拥堵费,提高了企业和公共机构的留驻成本,促进其加快疏解。

  另一方面,韩国对于疏解至世宗市的公务人员,出台了全方位的支持政策。一是妥善解决公务人员的住房问题。韩国政府规定公务人员对世宗市内建设的商品房享有优先购买权。在世宗市开发初期,韩国政府规定房地产开发商必须把70%的商品房优先销售给公务人员;政策调整之后,优先销售的比例降低到50%。据调查,在首尔,中央政府行政机构公务人员住房自有率不到45%;到世宗后,则提高到75%,住房自有率明显上升。二是制定全面的补贴政策。韩国政府对公务员搬迁、交通和住宿等进行补贴,并为仍居住在首尔的公务人员提供首尔—世宗市往返班车服务。

  初步成效

  随着疏解政策不断深入地推进,韩国首都圈公共机构的比例,包括政府机构、准政府机构、国有企业总部等,逐步从84.5%降低到35.2%;而非首都圈公共机构比例,则从15.5%提高到64.8%。中央政府行政机构疏解力度更大。上世纪90年代,韩国将8个中央政府行政机构,共4000多名公务人员疏解至大田市。2012年至2014年韩国又将49个中央政府行政机构,2万多名公务人员疏解到世宗市。疏解出的中央政府行政机构已达到机构总数的80%。韩国公共机构疏解,对解决首都“大城市病”和促进区域均衡发展,都起到一定作用。

  (一)在一定程度上缓解了首都及首都圈过度拥挤问题

  一是首尔人口缓慢下降。经过多年连续增长,首尔人口在1990年达到了历史最高点1060.3万人,之后持续下降,到2010年人口下降到963.1万人,减少了97.2万人,下降了9.2%。据2015年数据,首尔已经成为人口流出率最高的地区,为1.4%。二是首尔工业用地面积明显降低。根据韩国2012年统计数据,首尔工业用地面积降低到26.45平方公里,占比只有4.37%,低于全国约2个百分点,低于仁川6.3个百分点。三是首尔环境质量有所改善。据统计数据,2012年首尔空气中重金属浓度为0.0409UG/立方米,比仁川低0.0369,在韩国10个重点城市中排名靠前。并且,首尔市降雨酸碱度、空气中二氧化硫浓度等都排名靠前,空气质量明显好转。四是首尔交通状况得到改善。据最新数据,首尔公交车的平均运行时速为19.6公里(2009年北京市中心城区公共汽车时速不到10公里),小汽车在市中心的通行时速为16.6公里,通行速度较快,交通拥堵问题得到改善。

  (二)部分缓解了区域经济发展不均衡问题

  一是从经济比重看,韩国首都圈经济比重逐步下降。长期以来,韩国首都圈经济总量占比很大,多年保持在50%以上。通过持续的公共机构疏解,韩国首都圈经济总量在新世纪以来逐步下降,2007年下降到50%以下,此后保持在48%上下。

  二是从人均GDP看,韩国首都圈和非首都圈地区差距逐步缩小。2008年之前,首都圈人均GDP一直高于非首都圈地区。2008年之后,首都圈人均GDP开始略低于非首都圈地区人均GDP。首都圈内外的地区差距较小,经济发展更加均衡。

  政策建议

  (一)制定《京津冀协同发展规划法》,将北京非首都功能疏解和京津冀协同发展纳入法制轨道

  韩国《首尔都市圈整治规划法》及《首尔都市圈整治规划法实施令》对推动公共机构疏解,尤其是中央政府行政机构疏解提供了有力法律依据。上世纪90年代,韩国将8个中央政府行政机构疏解至大田市后,2012年—2014年又将49个中央政府行政机构成功疏解到世宗市。借鉴韩国经验,我国在推动北京非首都功能疏解过程中,除了制定并完善土地利用、城乡发展、生态环境保护等政策文件之外,有必要出台一部《京津冀协同发展规划法》,将北京非首都功能疏解和京津冀协同发展战略上升为国家意志,为非首都功能疏解和京津冀协同发展提供有力的法律依据。

  (二)健全公共基础设施,提高新城区公共服务水平和质量

  根据韩国经验,在疏解之前,搬迁人员对新城市居住、生活、教育、医疗、商业等公共服务的供给水平和质量普遍比较担心,对基础教育质量尤其关注。应高度重视新城区的公共基础设施建设工作,提高公共服务水平和质量。不仅要让搬迁人员,而且要让随同搬迁的人员,享受到至少不低于搬迁前,甚至要高于搬迁前的生活水平。这样才能够有效消除公务人员的担忧,减少震动。

  具体举措上,一是加大投入,健全公共交通基础设施,方便居民出行。二是提升基础教育质量。建立起涵盖幼儿园、小学、中学的基础教育体系,优化师资力量,推动名校去新城区办分校,实现优质教育资源在新旧城区间的合理配置。三是完善生活配套设施。加快新城区商业、超市、医院等设施建设,提高居民生活便利度。四是完善社区配套服务体系。建设综合社区中心,建立图书馆、健身房、运动场等社区服务设施,提高社区居民生活品质。五是改善新城区居住环境。建设绿化带、城市公园,打造优美、舒适的城市环境,提升宜居水平。

  (三)组建高层次非首都功能疏解和京津冀协同发展协调机构,加大疏解及新城区建设力度

  公共机构疏解牵涉到的政府机构较多,需要投入的人力、物力、财力巨大,即使有了相关政策文件和法律法规作为依据,仍然需要强有力的组织机构去协调落实。这些高级别、强有力的协调机构,一方面可以对要纾解的公共机构进行管理和监督,保障迁出工作的顺利推进;另一方面可以整合资源、筹措经费、确保新城区建设工作达到预期目标。建议在国家层面组建非首都功能疏解协调机构,以审核各个机构的搬迁计划,监督搬迁计划落实情况,并对未按照计划搬迁的机构进行处罚,推动疏解工作顺利进行;同时组建京津冀协同发展协调机构,以负责资金筹集、资源整合,促进公共机构疏解目的地的环境、交通、基础教育、医疗卫生等公共基础配套设施建设,提高新城区公共服务水平和质量。

  (四)采取限制、疏散、总量控制和征收拥堵费等多种举措推动北京非首都功能疏解和京津冀协同发展

  借鉴韩国的办法,可以采取限制、疏散、总量控制和征收拥堵费的多项举措推动北京非首都功能疏解。一是限制。根据对京津冀的不同发展定位,在北京和天津的不同功能区,采取不同的限制办法。尤其要对北京市一般性产业特别是高消耗产业,区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业,部分教育、医疗、培训机构等,部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能发展进行严格限制。二是疏散。采用金融、税收与土地优惠政策,支持北京市四类非首都功能迁移到天津和河北地区。同时,针对搬迁人员,制定全方位的支持补贴政策,防止发生大规模矛盾,以实现平稳过渡。三是总量控制。为了防止北京、天津部分功能区人口过度拥挤,《京津冀协同发展规划法》应授权主管部门设置新建和扩建建筑的总容量,限制超过总量的新建或扩建活动。四是征收拥堵费。可以考虑在北京东城区、西城区等过度拥堵的城区试点征收拥堵费。明确征收对象为过度拥堵区域内新建、扩建及其他用途变更引发人口集中的设施所属单位和个人。参考韩国的标准,拥堵费一般等于相关建筑成本的10%,对于部分特殊的建筑,可将金额控制在建筑成本的5%以内。拥堵费应由建筑管辖区内的地方政府征收,其中50%的费用可以由征收地区使用,另外50%的费用可用于促进河北偏远贫困地区的发展。试点一段时间后,再以法律的形式确立下来。

  (作者单位分别为国务院发展研究中心农村经济研究部、发展战略与区域经济研究部)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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