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政府改革

预算法修正案:政府全部收入支出都应纳入预算

作者:  时间:2012-06-29

  正在北京举行的十一届全国人大常委会第二十七次会议上,常委会组成人员开始第二次审议预算法修正案草案。会议听取了全国人大法律委员会副主任委员洪虎作的关于预算法修正案草案修改情况的汇报。

  据了解,现行预算法自1995年1月1日起开始施行。由于关系着对政府每一笔支出的分配和监督,其对经济和社会的健康发展有着“牵一发而动全身”的作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善,现行预算法已不能完全适应形势发展的要求,有必要修改完善。

  2011年12月,十一届全国人大常委会第二十四次会议对草案进行了初次审议。

  草案二次审议稿对现行预算法的修改主要体现在增强预算的完整性、科学性和透明度;健全财政管理体制;规范财政转移支付制度;增强预算执行的规范性;完善预算审查监督的规定以及规范预算调整等几个方面。

  亮点一:各级政府全部收入和支出都应纳入预算

  提交十一届全国人大常委会第二十七次会议审议的预算法修正案草案二审稿明确:“预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”

  此外,草案二审稿还对增强预算编制的科学性作出规定:强调“各级预算应当根据年度经济社会发展目标和国家宏观调控总体要求,参考上一年预算执行情况和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后,进行编制。预算收入的编制应当与经济和社会发展水平相适应,不得隐瞒、少列政府收入,不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”

  亮点二:强调预算管理全覆盖

  预算法修正案草案二审稿明确规定:“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。”

  预算法修正案草案新增第四条明确:“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立,同时保持各类预算间相互衔接。”

  亮点三:明确乡镇一级政府均设立预算

  在我国目前实行“乡财县管”的背景下,乡镇一级政府是否还需设立预算?预算法修正案草案二审稿明确,国家实行一级政府一级预算,乡镇一级政府也要设立预算。

  我国现行预算法规定,“国家实行一级政府一级预算,设立中央,省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市,市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。”但同时指出,“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇,经省、自治区、直辖市政府确定,可以暂不设立预算。”

  全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修改情况汇报时说,在调研中不少地方提出,乡镇作为一级政府,都应当设立预算,“乡财县管”只是提高财政资金使用管理水平的一种措施,不能改变乡镇预算的性质。乡镇预算应坚持“三不变”,即乡镇预算的主体地位不变、财政资金的所有权和使用权不变,财务审批权不变。此外,根据宪法和地方组织法,乡镇政府作为一级政权组织,其履行职责需要财力保障。据此,草案二审稿规定乡镇一级均设立预算。

  同时,考虑到一些地方由县级政府代编乡镇预算的做法,草案将现行法第十三条修改为:“乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告;监督本级预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”

  亮点四:我国拟将预决算公开写入预算法

  预算法修正案草案二审稿明确规定各级政府应及时向社会公开预决算,旨在从法律层面保障公众的知情权和监督权。

  这次提交的修正案草案二审稿增加了一条规定,经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整和决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。

  修正案草案同时规定,各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。预算、预算调整、决算公开的具体办法,由国务院规定。

  我国现行预算法自1995年开始施行,当时并未对预算公开作出规定。

  亮点五:拟明确地方政府不得自行发债

  预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定,重申“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。

  我国现行预算法规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

  全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出,考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元,带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定,明确从严规范地方债务,规定除法律或国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

  亮点六:规范财政转移支付制度

  预算法修正案草案二审稿进一步规范了我国的财政转移支付制度,强调财政转移支付应当规范、公平、公开,以一般性转移支付为主体,以均衡地区间基本财力为主要目标。

  为规范财政转移支付制度,修正案草案规定:财政转移支付分为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付,包括不指定专项用途的一般性转移支付和经国务院批准设立,用于办理特定事物的专项转移支付。

  此外,针对实践中地方在编制预算时,上级政府往往还未下达转移支付,影响了下级预算的编制,为做好衔接,草案规定:“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前告知下级政府。”

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