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政府改革

吕静:我国地方政府负债风险预警机制的构建

作者:吕静  时间:2013-10-30

  近几年,为了加快经济的快速发展,各地方政府想尽办法来扩大招商引资的力度,鼓励负债经营,举债投资建设。由于对地方政府缺乏必要的制度规范和有效监管,地方政府形成了多头、无序的融资局面,显性和隐性债务负担越来越严重,负债风险也越来越大。构建地方政府负债风险的预警系统,将政府负债的风险降低到最小的程度,从而对地方政府的负债风险进行科学有效的监管就显得更加迫切和必要。

  我国地方政府性负债风险的现状

  为满足地方经济建设的投融资需求,近年来地方政府债务规模增长迅速。虽然我国《预算法(1994)》明确规定地方政府不得列赤字、发行债券和向银行借款,但为了满足日益增长的政府支出需求,上世纪90年代以来地方政府纷纷建立各类投融资平台进行银行借款和在企业债市场上进行融资,形成了较大余额的地方政府债务。据国家审计署统计,1997年以来我国地方政府债务的规模随着经济社会发展逐年增长。到2012年底,全国地方政府债务总额为20.7万亿元,其中:政府有责任进行偿还的有12.7万亿元;由政府担保的有4.3万亿元;承担部分救助责任的有3.7万亿元。

  地方政府财政实力不断增强,总体偿债能力可控。仅从债务规模角度我们难以判断地方政府债务是否可控,判断的依据应是地方政府的债务偿还能力。我国国民经济和财政收入已保持了三十余年的快速增长。2001-2012年间,我国名义GDP、财政总收入、地方财政收入的平均增长率分别为15%、20%、20%,无论是中央还是地方政府综合财力的强劲增长势头并未减弱。从审计结果看,截至2012年底,地方政府负有偿还责任的债务率大约为52.3%,由于考虑到地方政府还承担着具有担保责任的一部分债务,实际上的债务率大约为70.45%。所以总体上我国地方政府性债务负担还没有超出其偿还能力。

  相关制度和管理上存在不足,需继续加强风险监控。自2012年以来,国务院及有关部门对地方政府债务存在的潜在风险相当重视,出台了相关管理规定,总体风险有所控制。但由于我国地区经济发展不够均衡、信用体系建设滞后和部分地方政府信用意识不足,近期局部地区、个别平台的信用风险有所加剧,暴露出部分地区和行业偿债能力弱、一些制度和管理上存在一定的隐患。

  我国地方政府性负债存在的主要风险与成因

  一是流动性风险。即,当地方政府用来抵押的资产的流动性出现不确定性时,便产生了流动性风险。二是信息披露风险。我国的地方政府现在已经形成了规模很大的显性和隐性地方政府债务,但还没有建立相应有效及时的信息披露制度。三是法规制度风险。我国尚未建立地方政府债券的法规制度规范,在企业债等相关法律法规制度的框架下来发行城投债券,由于不能从制度上明确地方政府债务的性质,导致地方政府债务的融资平台公司不能明确经营业务范围,进一步影响到发债主体及地方政府的信用,形成制度风险。四是信用风险。由于地方政府建立了过多的投融资平台来发行地方债务,地方政府的支持力度有所分散,部分投融资平台获得的政府支持较弱或得不到支持,信用能力较低,就会产生地方政府债务的信用风险。五是评级风险。目前国内评级市场中评级机构对地方政府的债务评级比较混乱,而且地方政府会利用手中的行政权利干扰评级结果,使评级结果不能客观、公正性的呈现出来。

  我国地方政府性债务规模不断扩大的原因是多方面的。首先是相关地方政府为弥补发展资金不足而大量举债。地方政府一方面要加快经济社会发展,另一方面囿于财政收入有限、市场发育程度低的现实,只有通过举债融资的形式为经济发展注入动力。其次是地方政府的财权与事权不匹配。自2002年以来,地方政府拥有的财权一般会保持在大约45%左右,这45%的财权却要去完成大约接近70%的事权,由此导致了地方政府的财权和事权的不匹配,导致地方政府去举借债务来完成相应的事权。最后是出于风险考虑,商业银行大量的信贷资金没有更加理想的投向,而偏好于向地方政府贷款。

  我国地方政府负债风险预警机制的构建

  随着城市化进程进一步加快,城市建设的资金需求缺口仍然较大,大力培育和发展地方政府债券市场已成为当务之急。同时,地方政府的负债风险也逐渐加大,如果不及时发现、解决掉这些负债风险,很可能威胁中国经济的发展。为防止负债风险的加剧,必须建立相应的风险预警机制。

  完善地方政府债券相关法律法规制度。对于地方政府债券的发行,需立法明确债务主体,明确各级地方政府的事权、财政收益权与财政支出责任,从风险源头控制做起。

  对地方政府债券资金使用投向进行监督。地方政府债券融得的资金属于财政性资金,应该行使公共财政资金相对应的职能,其融资投向必须符合公共资金使用投向。为此,地方政府债券资金的使用与投向应该进行监督,使债券融资资金投向符合公共财政的合理投资取向。

  完善担保增信措施,培育专业的外部担保机构。允许公益性项目BT应收款质押,完善保障应收账款质押效力的相关制度规范;完善地方政府偿债基金制度并科学管理;完善抵押土地的流通机制;允许通过质押未来收入或建立收益权信托增强机场、港口、水务等地方政府产业投融资平台债务的流动性保障;应由中央和地方政府共同重点培育少数具有高信用等级的城投债券专业担保公司,专门为较低信用级别的债券进行增级,推动市场的发展。

  建设新的债券市场评级体系,发展民族评级机构。要实现我国债券市场持续、快速、健康地发展,就必须在目前的信用评级制度上进行创新,建立主要债权人监控下的信用评级制度,为建立地方政府债券的市场化机制打下良好的基础。

来源:《光明日报》 [关闭] [收藏] [打印]

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