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政府改革

黄海燕 陈伟:不断完善公共资源的出让体系

作者:黄海燕 陈伟  时间:2014-05-20   浏览次数:0

  十八大和十八届三中全会都提出,要建立公共资源出让收益合理共享机制。这是一个领域广泛、内涵丰富的议题,其中涉及到一些根源性问题,像如何真正实现公共资源全民所有基础上的全民共享,如何有效实行资源所有权和使用权、经营权的分离,以及如何在具体资源领域里促进形成政府和市场的合理定位、有机配合等。我国公共资源的规模大种类多,实际情况复杂,本文聚焦其中的国有自然资源,分析其出让的现状问题,并提出相应的完善对策。

  一、资源出让相关情况

  《宪法》规定,城市土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有。这是法律意义上的界定,而要使自然资源能得到合理利用,真正造福于民、实现全民共享,还需通过适宜的出让方式,将其交到可发挥其最佳效益的人手中去有效运用。

  (一)不可或缺的审批环节

  基于资源所有权,对于国有自然资源出让,政府相关职能部门的审批始终是必要或说是首要环节。政府代表全民行使对公共资源的所有权,并负责制定公共资源的使用规则,是以全民利益最大化为出发点,在资源出让中要严把相应的原则和界限,不容违背。

  自然资源出让,一般需要使用资源的单位和个人,提出书面申请,提交相关材料,有关主管部门则根据条件,进行审查批准。对资源出让的审批,是以相应规划为基本依据,例如对土地、森林、草原、水、矿产、海洋、排放空间、无线电频谱等其使用权的出让无不如此,这是为保障对于资源出让,是基于较长期的集经济、社会、生态效益为一体的综合性目标。而针对一些资源,相关规划中还给出了需遵循的量化控制/限制指标,如十八亿亩耕地红线指标、水体和空气中重点污染物排放总量控制指标等。同时,对于不同资源其利用,会有不尽相同的目标侧重和相应原则,例如,开发、利用水资源,首先要满足城乡居民生活用水,并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要;对于森林、草原资源,是以保护为主、加强建设、合理利用,其中的生态效益优先于经济效益和社会效益。

  (二)优化管理的许可证制

  随着经济社会发展和改革不断深化,对自然资源出让在完善既有审批环节基础上,结合相关资源特点,参照其他国家经验,为促进资源保护利用,加强对资源利用监管,实行了许可证制度,使其成为资源出让和管理的行之有效方式。

  许可证制度属于国家行政管理制度,是行政许可的实现方式。行政许可是指在法律一般禁止情况下,行政主体根据行政相对方申请,经依法审查并颁发许可证、执照等形式,赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的行政行为。《行政许可法》规定,可设定行政许可的事项中包括,有限自然资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准人等。行政许可是国家宏观调控的有力手段,有助于从直接命令式的行政手段过渡到间接许可的法律手段。但只有当市场、社会自行解决不了相关问题,政府才能通过设定行政许可进行干预。此方式便于主管机关采取规范的、灵活的管理办法,同时便于公众参与管理监督,特别是对环境有影响的开发、建设、经营、排污等活动。当前,国家依法实行取水许可证制、河道采砂许可证制、林木采伐许可证制等,而大气污染物总量控制区内的政府需向单位核发主要大气污染物排放许可证等。

  (三)更趋采用市场化手段

  对自然资源出让,随形势发展需要,在行政审批和许可的基础上,为更有效发挥市场机制作用,促进资源配置更趋合理,更有利于实现所有者权益,本着公平效率、科学规范等原则,对资源出让日趋采用公开竞价方式,如招标、拍卖等。

  我国市场化改革在资源出让领域,首先体现在对资源的有偿使用方面,《物权法》明确规定,除法律另有规定外,国家实行自然资源有偿使用制度。由此,如何以适宜方式确定和收取资源使用权价款,就成为资源出让中的关键问题。以土地出让为典型例证,国家所有的农用地实行承包经营的,需按照承包合同的规定执行。而任何单位和个人进行建设需要使用土地,必须依法申请使用国有土地。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价方式出让。建设用地使用权人依法按合同约定支付土地出让金等费用。采取公开竞价方式,遵循公开、公平、公正、诚信的原则,体现出我国不断完善社会主义市场经济,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利,将会成为未来资源出让趋势,同时还会根据各资源的特点和用途等,探索多样化的资源出让和转让方式,如互换、出资、赠与、抵押等。

  二、资源出让中的问题

  对国有自然资源的出让,是在已有方式上的不断发展,其间愈加注重对市场作用的发挥,以及对政府职能的重新定位等。而当政府相关权力边界不清、不当,以及市场相关机制不成熟、完善时,就会为各种违规违法行为留下可乘之机。

  (一)政府审批环节的问题

  在自然资源出让的行政审批环节,最常见有两大类问题,一是政府不作为,由于政策法规等限制或是公务人员不履责尽职,使得相关主体的积极性得不到发挥,也使得相关资源得不到合理利用;二是乱作为,如某些公职人员为私利滥用职权,借某种名义行寻租腐败之实,破坏相关领域秩序,损害公私利益,进而透支后代权益等。

  《宪法》禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家财产。针对不同自然资源的各专项法律中,对公职违法均有类似表述,即主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分,直至追究刑事责任。在土地、矿产等资源出让领域,权钱交易、贪污贿赂现象一直存在,甚至形成非法利益链,如项目申请人提交虚假材料,主管部门违规审批,利用资源出让市场获取某种权益,再转手倒卖获取暴利。如据央媒报道,某贫困县市政府征用农民土地,兴建超规格办公楼和招商引资的开发区,出现了开发商抵押土地向银行贷巨款再卷款走人的违法犯罪现象,造成建筑烂尾、土地撂荒、农民失地,以及失地农民的就业、养老等系列问题。就自然资源出让,还存在未按法定程序的非法占用现象。例如土地等利用规划和年度计划一经批准,须予以公告并严格执行,未经批准不得改变确定的土地用途和用地指标。而据央视报道,一些地方存在任意调整规划现象,如在限制开发区甚至禁止开发区,填湖造地搞地产开发或特种养殖,对生态环境和水源涵养区造成很大危害,而置规划制定的严谨性、规划执行的严肃性、以及违反规划的严重后果于不顾。

  (二)许可证管理中的问题

  许可证制作为一种管理制度,需要程序科学规范,运作严谨到位,否则也会为寻租腐败等留下机会,影响政府监管资源运用的有效性,会无形中增加管理者和被管理者的潜在成本支出,不利于社会财富创造,最终使公众权益受损。此外在程序、方式等方面,应更加遵循经济社会规律,促进提高管理效益。

  许可证制一般包括许可证的申请、审核、批准、监督、中止、吊销及作废等一系列管理活动。其间有赖政府监管的科学性、规范性、严肃性,否则会使制度流于形式,出现原则失守、规划落空、限额突破等问题。例如,国家工作人员违法违规批准颁发勘查许可证、采矿许可证,或对违法采矿行为(开采矿产资源必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺)不依法予以制止、处罚,会造成资源浪费、环境污染的后果。再如,通过央视3·15节目曝光,各地有不法之徒制造、销售伪基站,利用其从事不法活动,扰乱合法基站工作,破坏无线通讯秩序,存在很大公共安全隐患。而且,不单是严格监管原则,在实施行政许可中还有如公开公平公正原则、信赖保护原则、便民原则等有待落实和完善,可体现为公民、法人或其他组织对行政许可实践的参与权、申辩权、诉讼权等。此外,还应根据许可证管理特点,拓展其应用领域,特别是针对环境管理,并应根据管理对象不同,设定如规划、开发、生产、销售和排污等不同类型许可证制。同时,许可证制还面临与市场化手段间配合和转化等问题,如为促进污染物总量削减,鼓励企业加强管理、改进工艺,相关污染排放许可配额如何实现流转是关键问题。

  (三)市场化方式中的问题

  在自然资源出让中,采用市场化手段,存在管放两方面不到位、及其不能有效配合问题,最常见现象是与竞争的非公正透明有关,由于市场规则不完善、规则执行不严格、以及机构监管不到位等,使极少数人乘机获益,其他竞争主体受损,最终是民众的所有者权益受损,相当于为违法乱纪行为买了单。

  在法治不健全情况下,市场方式中会有各种可乘之机,所谓公平效率只是徒有其表,而幕后实质还是欺骗贿赂、钱权交易。如土地出让中,出让人在招拍挂出让公告中设定不当限制条件,使其具有投标、竞买资格的市场主体无法参与其中;出让人未通过合法方式确定合理的招标标底和拍卖挂牌底价,以及将有关保密信息提前泄露等。而在资源出让中,采取市场化手段是为了更有效落实相关规划,如土地的招拍挂出让活动是根据相关总体规划、年度计划和市场状况等有计划进行的,而相关主管部门也会根据土地估价和产业政策等集体决策标底或底价,而与此相悖的行为都是非合法合规的。此外,对于国家鼓励开发利用的资源领域,应探索更广泛、适宜的市场化出让方式,促进相关资源的经营权、使用权能更加高效流转。应对其中市场竞争机制能有效调节、行业组织或中介机构能自行管理的事项,减少或取消政府的不必要介入。而如何使公开竞争的价格更趋合理,以及使出让价款的后续管理、使用更加公平有效等,也是应深入思考的问题。

  三、完善资源出让的对策

  根据中央全面深化改革的主旨精神,当前改革着眼于政府的简政放权,以此激发市场活力,发挥社会创造力。同时还需放管结合,增强政府对事中和事后的监管。并要遵循依法办事的原则,强调法律对政府的授权等。

  (一)有效履行政府相关职能

  新一届政府履职以来,加强落实对政府的职责明确、权利下放,在这一改革总体趋势下,如何在资源出让领域,真正做到政府下放不该管的,同时确实管住该管的,严把基调原则,以更好发挥前端审核、中端监查和后端倒逼的综合作用。

  政府全面正确履行其职能,需要简政放权和明确权力边界。在相关实践中,首要的是政府部门的清理审查和自我约束,如中央领导指出,要对土地、矿产等出让转让开展全面审查、清查工作,对所涉的违法违规展开追索。同时,各主管部门应加强队伍建设,提高人员政治、业务素质,做到秉公办事、清正廉洁、文明服务等,特别是部门及其工作人员不得参与和从事有关经营活动。而切实转变政府职能,有赖于深化行政体制改革。要健全部门职责体系,创新管理方式,优化工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相制约又相协调的运行机制,增强政府公信力,建设法治和服务型政府。而实现有效的政府治理,需要科学的宏观调控。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,加强市场活动监管,加强公共服务提供。李克强总理提到民生问题,涉及三项基本原则即保基本、兜底线、促公平,将此借用到资源出让中,政府需要在其中把握住相应的基本原则、指标底线,同时促进市场运营的公平合理、高效实效。特别是针对主要问题,如规划制定缺乏前瞻性、科学性,规划执行随意性大,缺乏合法程序和授权等,需要结合与之密切相关的生态文明制度建设等,加强规范和完善。

  (二)不断改进市场相关机制

  当前在资源出让领域,要采取有利发挥市场作用的改革举措,进一步扩大市场主体参与范围,同时着力加强市场运行的规范化、法治化,促使市场体系更完备,机制运行更高效,以期形成多方共赢的良好局面。

  要加快发展社会主义市场经济,就要让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流。这需要政府坚持权利、机会、规则平等,实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,使各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。同时,还要鼓励、支持、引导特别是非公有制经济健康发展,依法实行相应的监督和管理,以加强市场主体责任感,增强其把握机遇能力,促其合法守矩经营,并善用法律工具维权等。当前全面深化改革总目标,是要遵循市场经济一般规律,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。其中,产权是所有制核心,亟待通过改革,形成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,如对水流、森林、草原、荒地等自然生态空间要进行统一确权登记,健全自然资源资产产权制度。市场经济是围绕价格机制运行,需要完善主要由市场决定价格机制,深化资源性产品价格改革,放开竞争性环节价格。其他相关重要举措还包括,扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨;建立城乡统一建设用地市场;完善土地租赁、转让、抵押二级市场。深化资源性产品税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。发展环保市场,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度等。

  (三)积极尝试可行改革举措

  在全面深化改革大形势下,一些地方政府结合当地实际情况,从经济社会发展的需要出发,在职责权限范围内对资源出让的相关领域,积极开展尝试探索,出台先试先行举措,取得了相应经验,值得参考借鉴。

  在市场经济体系中,政府作为一方主体,会同时具有不同身份,扮演多重角色。政府是法律法规制定者、执行者,具有行政主体身分和地位。政府履行宏观调控职能,履行方式日趋市场化,如通过公开市场买卖;特别是当前推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。由此,政府既是公共事物管理者,又是购买合同当事人,具有民事主体身份。而合格政府部门需要清晰定位,其难点就在于对多重身份的协调方面,这需要依据政府所处具体法律关系而定,最常见的是行政管理法律关系和平等民事法律关系的交叉和融合,对此在理论界尚存诸种争议,有待深入研究。而在实践中,一些地市先行先试改革举措,把相关主管部门的类似职能整合打包,成立介于政府和市场间的机构组织,代理政府行使相关职能并参与市场活动,探索在政府审批、许可等环节基础上,形成以半市场化机构为平台,更加公开化、规范化的办事程序和机制。应提倡各地结合自身实际和需要,开展多种形式改革实践,而更高层政府部门也应适时支持和引导,以促进形成更优的资源出让管理机制,更好地造福于民。

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