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政府改革

比较视角下的国家治理模式及其理论构建

作者:王芳  时间:2016-12-09

  治理是一个内涵不断演化的概念,从早期的“统治”与“控制”之意到现代流传较为广泛的“多元主体合作管理公共事务”,治理的内涵已经适应了人类生产方式与社会结构从农业社会向工业社会再到当今网络社会的转变。当前,治理概念广泛应用于政治学、法学、公共管理学、经济学、企业管理、社会学、地理学、历史学等多个学科①,相关的领域涉及企业治理、政府治理、国家治理、社会治理、非营利组织治理、全球治理、环境治理、互联网治理,等等。其中,国家治理是一个国家最重要的政治实践。国家治理体系和治理能力的现代化既是一项具有重大历史意义的政治改革实践,同时也是一个需要深入探索的理论研究课题。

  春秋战国以来,我国出现过多个国家治理思想流派,他们在相互批判、吸收与融合中不断发展,在国家治理的历史实践中发挥了重要作用。近30年来,我国学术界关于国家治理的研究有两条主线:一是侧重于对西方民主理论及其最新研究成果的介绍与批判;二是对我国传统国家治理实践进行回顾与反思。但是,从思想史的角度将二者放在同一视域下进行比较分析的研究却并不多见。这种割裂使相关探讨有意无意地忽略了特定社会历史环境的影响,疏于对国家治理目标、对象、主体结构、策略及技术间的关系进行本质性把握。为理解国家治理模式的理论要素,探索国家治理模式选择的关键影响因素,本文拟采用历史主义视角,将中西方国家治理的思想与理论流派放在同一视域下进行分析比较。

  我国治国理政思想的历史演化

  作为政治共同体的国家是通过地域以及具有文化认同与政治认同的民族群体来界定的②。自国家产生之日起,便出现了国家治理的实践,与之相伴而生的是相应的理论探索。在春秋战国时期,面对新兴地主阶级的兴起和诸侯争霸、社会动荡的政治局面,代表不同阶级利益的知识分子纷纷提出自己的治国主张,在思想文化领域兴起了“百家争鸣”的繁荣局面。其中,儒、墨、道、法四大流派历经对立、发展与融合,对我国不同历史时期的国家治理实践产生了重要影响。

  儒家是我国古代最有影响力的学派,由孔子创立于春秋末期。其核心是“仁、义、礼、智、信”,主张通过礼乐教化建立道德体系与社会等级秩序,实现社会结构稳定。儒家思想主张仁政与礼治,并不受当时新兴地主阶级的欢迎,在秦朝时期遭受了毁灭性打击。到汉武帝时期,随着经济繁荣和国家强盛,加强中央集权和维护社会稳定的需要使儒家学派得到尊崇,此后直到唐代,儒家思想占据主导地位。到了宋代,儒家思想与佛教和道教相融合,形成了新的哲学流派——理学。其中,具有较大影响力的程朱理学强调天理与人欲的对立,主张“存天理,灭人欲”,为已经形成的封建等级制度辩护。到了明朝中期,形成了以王阳明为代表的心学。理学主张将个人心性修养与儒家经世理念相结合,追求“格物、致知、正心、诚意、修身、齐家、治国、平天下”的理想。费孝通将这种由己到家、由家到国、由国到天下的通路称为中国人的“差序格局”③。元明以后,随着资本主义的萌芽,出现了反对封建君主专制的思想,明朝的李贽主张反对歧视妇女和压抑商人,儒学的主导地位受到挑战。明末清初,黄宗曦提倡法制,反对人治与重农轻商,对晚清资本主义的发展和民主思潮的兴起产生了一定影响,儒家地位进一步受到动摇。

  墨家产生于战国时期,由墨子创立,与儒家并称显学。墨家思想与儒家观点相对立,提倡“兼爱、非攻、尚贤、尚同、节用”,主张任人唯贤、平等互爱、敬畏天意、反对浪费,在一定程度上代表了社会下层的阶级利益,蕴含着朴素的公平与平民民主思想。到秦汉之交,墨家逐渐衰微,汉武帝“罢黜百家,独尊儒术”,墨家受到打压并逐渐退出历史舞台。

  春秋末年,老子汲取古代道家思想的精华,形成了正式的道家学派。战国时期,道家分化成不同的流派,包括黄老学派、老庄学派和杨朱学派等。其中,黄老学派又被称为“道法家”,提出“道生法”的主张,说明了法律合法性的来源,对先秦与西汉初年的法律制度和治国实践产生了重要影响。老庄流派和杨朱流派主张政治上的“隐逸”与“出世”,清虚自守,形成了中国文化中影响深远的精神追求与养生之道。总体来讲,道家主张以“道”为本,顺应自然规律,实现无为而治。这种对自然规律(道)的重视蕴含着科学思想的萌芽,意味着将国家治理看作有客观规律可循的政治活动。但是,由于强调治理主体的“无为”,忽视对客观规律复杂性的主动探索,道家思想在国家治理实践中缺少技术(术)上的可操作性,其影响主要在哲学、文化、科学、艺术等领域。

  法家起源于春秋战国时期,强调通过律法的建立对人性中的“恶”加以约束,主张“不别亲疏,不殊贵贱,一断于法”。法家的代表人物有李悝、吴起、商鞅、慎到、申不害、韩非子等。其中,齐法家最先提出以法治国的思想,管仲辅助齐桓王治理齐国,礼法并用,形成了“管仲学派”,主张“凡治国之道,必先富民。民富则易治也,民贫则难治也”。④秦晋法家主张奉法而治,韩非子倡导法、势、术相结合,强调“事断于法”“权势不可以假人”的中央集权理论,以防止犯上作乱,维护君主地位。韩非子的思想得到了秦始皇的采纳,确立了一套为皇权服务的官僚体制,国家动员资源的能力快速增长,中央集权的强化达到空前的地步。从国家与社会的关系来看,秦晖认为:“法家政策的另一面是反宗法、抑族权、消解小共同体,使专制皇权能直接延伸到臣民个人而不受自治团体之阻碍,因此法家在理论上崇尚性恶论,黜亲情而尚权势。”到了汉初,道家黄老学派的“无为”学说受到重视,而到了汉武帝时期儒学地位空前上升,但是其中都蕴含着对法家思想的继承。隋唐以后,我国逐渐形成了“儒表法里”的治国策略,道德教化与法律约束相互补充。到了晚清,资产阶级逐渐兴起,新兴生产力对政治权力的诉求日益强烈。他们积极倡导“中体西用”“西学东渐”,主张学习西方的科学技术和民主制度来改良社会。

  鸦片战争以后,不断壮大的民族资产阶级参与国家治理的诉求日益强烈,市场力量开始冲击原来单一的国家主体,集中体现为旧民主主义革命反对封建制度、建立资产阶级政府的政治目标。在城市中,由于外资入侵的刺激,由一些买办、商人、土地所有者、行政官员投资的新式企业转化成民族资产阶级,并得到短暂的发展,但是由于其经济实力的成长受制于国外资本和国内的自然经济,民族资产阶级并没有成为城市社会治理的主要参与力量。在乡村治理方面,南京国民政府为了加强对乡村经济资源的摄取,将政权体系向县以下延伸,建立了区级政权,并下延到乡村,建立了保甲体系。在此过程中,土豪劣绅等乡村旧势力被拒斥在外,对国民党政权更具向心力的新乡绅阶层被培养起来,成为乡村社会治理的重要力量⑤。但是由于国家积贫积弱、外敌入侵、连年战争,治理主体已经不仅仅限于国家主权范围内的政府、市场与社会,而是与国际社会的力量较量密不可分。五四运动之后,马克思主义传入中国,无产阶级成为革命的领导力量并最终夺取政权,彻底改变了国家的治理结构。

  新中国成立之后,我国的基本政治制度确立为“中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度”。在此前提下,为了与不同发展时期主要的经济社会矛盾相适应,我国国家治理的方针与政策经历了“维护社会稳定”“以阶级斗争为纲”“以经济建设为中心”“改革开放”“三个代表”“科学发展”等阶段,体现了不同时期国家政治体制改革与经济建设重点的转移。在政治与社会相对稳定的情况下,我国成功实现了市场化改革与经济的高速发展。俞可平将1978年到2008年30年间中国治理变革的轨迹总结为:从一元治理到多元治理;从集权到分权;从人治到法治;从管制政府到服务政府;从党内民主到社会民主。2013年,中国共产党十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化作为改革目标,这标志着在新的技术、经济和社会发展时期,我国开始了国家治理理论的新探索。随后,四中全会确立了“全面推进依法治国”的基本制度路径。

  西方国家治理理论的发展脉络

  在古代欧洲,政权与教权之间的关系在国家治理结构中占据重要地位。公元476年,西罗马帝国灭亡,奴隶制的中央集权官僚体制结束,西欧长期陷入无政府状态。在混乱动荡的社会中,人们渴望王权与秩序,君权神授的封建君主专制思想应运而生。此后,世俗君权和宗教神权既相互支持又相互斗争,经历了罗马帝国的二元平等并列、11世纪之前教权臣服于王权、12世纪到13世纪教权强盛、14世纪政教斗争、16世纪宗教改革后的政主教从、以教辅政等历史阶段。进入20世纪之后,西欧开始了现代意义上的政教分离。1905年12月,法国议会通过政教分离法,规定国家力量和宗教互相分离,互不干涉⑥。在君权神授和王位世袭的前提下,这一历史时期西方国家治理思想的核心在于论证封建君主制度的合法性。英国保皇派罗伯特·菲尔麦爵士在《先祖论》一书中鼓吹:“一切政府都是君主制”,“亚当和先祖们具有生杀的绝对权力”,“王权既是依据上帝的法律而来,就不受任何低级法律的限制”,“君主的地位优于法律”。

  文艺复兴运动揭开了欧洲资本主义发展的序幕,封建伦理道德受到批判,以人为中心而非以神为中心的人文主义精神得到了广泛宣扬。17世纪,随着资产阶级的兴起,旨在反对封建专制的民主思想逐渐发展,以权利为核心的民主政治成为西方国家治理的基本规则。1969年,罗素将权力解释为若干预期结果的产生,对权力的形态和来源进行了分析,并主张对权力的节制⑦。1689年,约翰·洛克在《政府论》一文中对罗伯特·菲尔麦的观点进行了猛烈批判⑧,提出人们在进入潜在的政治契约时就已经赋予了相互对人身和财产自然权力的承认⑨。针对普遍存在的种族歧视和社会不平等问题,1965年,美国时任总统约翰逊发起了“平权行动”,主张社会成员平等享有基本权利,在大学录取学生、公司招收或晋升雇员、政府招标时,应当照顾少数种族和女性。1971年,罗尔斯提出了两个正义原则,第一个是自由的优先性,即自由只能为了自由的缘故而被限制;第二个是正义对效率和福利的优先,其中还蕴含着正当(right)对善的优先性⑩。

  西方最早提出现代意义上的治理问题是在企业管理领域。1979年,新制度经济学家Williamson从交易成本的视角提出治理结构包括市场和企业两种类型,这是决定交易诚信的制度框架⑪。紧接着,Mueller进一步指出治理要关注制度的内在本质和目标,推动社会整合与认同,强调通过掌控战略方向,协调社会经济和文化环境,有效利用资源为顾客服务,实现组织的适用性、延续性及服务职能⑫。治理活动不仅限于组织层面,也存在于国家之间。

  联合国全球治理委员会从全球治理的视角,强调共同管理和联合行动,将治理定义为各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使冲突或不同的利益得以调和,并且通过联合行动使之得以持续的过程⑬。

  20世纪80年代后,公共治理理论兴起。公共领域的治理被界定为在地区、国家或世界范围内解决公共问题的机制,需要考虑问题参与者之间的关系、权利与义务,以及权力和权威的分配问题⑭。公共治理理论是关于政府运作方式的一系列理论⑮。它不仅为分析政府决策提供理论框架,而且关注政府提供社会服务的方式,企业及其他非政府组织在社会治理中的角色受到重视。虽然政府行动具有权威性并承担正式职责,但是治理并不必须只能由政府实施,私有企业、企业协会、非政府组织都可以参与其中,与政府机构联合进行治理⑯。公共治理代表了西方民主政治与公共行政的主流思潮,其最为直接的体现是新公共管理运动。

  新公共管理运动发起于20世纪80年代,指的是通过引入市场手段与企业家精神,由政府与其他组织共同参与公共事务管理与公共服务供给,提高公共服务效率,并共同承担责任的治理形式。其主要特点为:公共服务提供多主体参与、结果与顾客导向、利用契约与市场手段、政治上强调民主化与公众参与。虽然新公共管理通过市场手段提高了公共服务的效率,但是却可能影响服务的公平提供,尤其是基本的公共服务难以通过市场得到均等提供。出于对企业家政府缺陷的批判与反思,新公共服务理论强调政府应当为公民服务,追求公共利益,公民价值高于企业家精神与生产率⑰。

  多元治理需要治理主体在发挥作用的过程中共同遵守一定的制度规则。自20世纪90年代以来,在罗尔斯、哈贝马斯等著名政治哲学家的推动下,协商民主理论成为西方民主理论研究的热点。协商民主(Consociational Democracy)是20世纪60年代末期荷兰学者Lijphart在考察奧地利、比利时、瑞士和荷兰政治体制的基础上归纳出的民主类型⑱,指的是在一个因种族、语言或宗教而分割的多极政治力量并存的国家,联合政权内的各阵营(Pillar)通过相互协商而不是金钱或权力进行政治决策,以此实现稳定和民主的政治体制(politics of accommodation),其核心是在多元分立的政治结构中进行协商,如提出各种理由说服他人或者改变自身偏好,并利用公开审议过程保持协商的理性。协商民主在立法和决议上的政治合法性体现为大联合内阁、国会代表与公共资源按比例分配、区域自治、相互否决等。在协商民主规则的基础上,又发展出共识民主(Consensus democracy)理论,进一步提出协商过程中的一致否决规则。

  中西方国家治理思想的比较分析

  国家治理思想源于国家治理实践的需要,其目的在于从理论上构建一种理想的国家治理模式,陈述国家治理的原理、结构与规则,用于维护或批判一个国家现有的政治体制,并指导未来国家治理实践。国家治理的核心是公共权力的结构安排与社会资源的分配规则。对权力结构以及行使方式的不同主张是不同国家治理思想体系分野的基点。我国古代儒、墨、道、法四大思想流派的根本区别在于对权力与公共资源在君王、官僚管理阶层与百姓之间如何分配持有不同的主张。不同朝代对于国家治理思想的选择并无固定模式,而是根据社会发展的主要矛盾审时度势,采用一家或多家治理思想,融会贯通,综合运用。从中西方国家治理的历史实践来看,根据权力的结构安排与制衡机制,国家治理模式分布在极权专制与无政府社会之间,体现为不同的政体类型,如君主专制、寡头政治、贵族政治、君主立宪、代议制度、共和制度、军国专政等。

  不论中国还是西方国家,在历史发展过程中都曾出现过多种国家治理理论流派。在社会变革时期,随着生产技术的发展,代表先进生产力的社会阶层逐渐形成,他们对突破旧的生产关系和社会制度制约的需求日益强烈,而原有的社会阶层也必然会维护旧的生产关系,从而出现不同的利益诉求表达,譬如我国春秋战国时期的“百家争鸣”和欧洲文艺复兴之后的思想启蒙运动。这些思想流派相互批判、借鉴和竞争,逐渐形成较完善的体系,但是并非所有的流派都能被国家治理的实践主体采纳。在政府理性的前提下,国家采取何种治理思想或理论流派,取决于国家当时面临的主要社会矛盾和经济技术条件。

  在中国,当奴隶社会开始瓦解,新型地主阶级逐渐兴起,维护奴隶主贵族阶级特权的礼教文化受到冲击,旨在打破土地贵族垄断和促进小规模生产的法制思想受到提倡。同时,为了尽早结束诸侯割据导致的社会动荡与战乱频仍,人们也渴望通过法制重建社会秩序与安定的生活,这使得法家思想在秦始皇统一中国之后得到了采纳。同样的情况也出现在欧洲,古罗马帝国灭亡后社会陷入动荡不安,对于秩序与社会稳定的渴望使得以拥有绝对统治能力的上帝为标志的宗教权力得到扩张,这种宗教权力对国家治理产生了重要影响,一度出现了“政教合一”的局面。

  进入封建社会以后,以皇帝为代表的地主阶级在权力、权威和土地资源的分配中占据优势。为了维护这一优势,“君权神授”的思想得到普遍确立。但是,就具体的治理手段和工具而言,中西方国家却各有特色。在鸦片战争以前,中国实行土地私有制度,民间权力相对分散,国家一方面通过法制建立和稳固社会秩序,另一方面辅之以礼乐教化等文化因素,通过提升个人对国家治理目标的认同来降低治理成本。由于认识到“苛政猛于虎”的风险,国家在制度安排上重视对地方政府权力的制约。这种治理模式在初期有利于促进社会生产和抵御外敌入侵,并使文学艺术得到极大的繁荣,但是随着社会等级制度的固化,也显现出压制妇女、抑制商业和技术发展的弊端。欧洲的中世纪实行土地领主所有制,由国王、贵族和骑士等封建领主构成的金字塔式等级制度十分森严,在神权与王权的双重统治下,科技发展与社会进步受到严重阻碍,这一时期被称为欧洲的“黑暗时期”。相比较而言,宗教神权在我国古代的国家治理过程中并没有占据过主导地位,儒、释、道三教既相互斗争也相互吸收,最终合流,通过社会教化、劝诫引导等方式发挥了辅助王权统治的作用。

  到封建社会末期,对封建专制与神权禁锢的反抗日益强烈,资本主义生产方式和人文主义精神逐渐在西方国家兴起,代表资产阶级利益诉求的民主思想开始发展。古典资本主义民主理论的主要内容包括人民主权论、分权制与代议制政府,主张通过社会契约恢复“天赋人权”。随着资本主义的发展,出现了新的社会与经济问题,尤其是上世纪30年代经济危机的爆发,促使人们反思古典民主治理模式的不足,产生了当代意义上的民主思潮,如精英民主、多元民主、参与民主,出现了多种治理模式,如管制治理、多元治理、协商治理、多层级治理、公共治理等。但是这些治理模式并没有出现革命性突破,基本上都是围绕着民主政治这一核心价值观进行修正和补充。其核心目标是将以权力为中心的政治转向以权利为中心的政治,约束和制衡政府的权力,增加企业、非营利组织与政府的合作,构建一个多元参与、平衡发展的社会治理体系。中国在经历了短暂的旧民主主义与新民主主义革命时期之后,建立了社会主义制度,形成了完全不同于西方的国家治理模式。在新中国成立初期,受当时国内外经济与政治环境的制约,国家权力相对集中,治理主体和治理手段比较单一,中央政府和地方政府基本同构。改革开放之后,迅速崛起的市场力量对于国家政治改革的诉求不断增加,为此,国家治理结构有所调整,代表社会先进生产力的各阶层政治地位得到了提升。

  自上世纪90年代以来,信息网络技术的快速发展和经济全球化进程使得网络社会逐渐成型,政府、企业和社会之间不再是简单的管理者和被管理者的关系,而是成为相互联系、相互制约的网络节点,普通公众的话语力量借助于互联网自媒体得到了凝聚和彰显,平民参与公共政策的制定和公共事务的决策在技术上成为可能。为此,人们开始重新思考政府、市场与社会在国家治理中的地位和作用,代表企业、社会与普通公众权利诉求的网络治理思想逐渐成为有影响力的社会治理思潮。在网络社会治理的问题上,中国和西方国家基本上站在同一起跑线上,面临着同样的机遇与挑战。为了有效应对网络社会出现的种种问题,实现国家治理体系和治理能力的现代化,有必要深度探索网络社会治理的结构、模式与机制。

  

  启示:国家治理模式的理论构建与现实选择

 

 

  通过中西方比较可以发现,不同国家在不同历史发展时期采取了迥然不同的国家治理思想,这些思想的异同主要体现在以下七个方面:治理环境、治理主体、治理对象、治理目标、治理策略、治理技术与治理效果。如图所示,这七个基本要素相互影响,构成了国家治理模式的抽象结构。

  在特定的社会历史条件下,一个国家对治理模式的主动或被动选择取决于复杂的治理环境因素,诸如国内主要矛盾、国际环境、经济发展状况、宗教文化与社会习俗、自然资源禀赋等。这些因素决定了国家治理对象的性质及优先次序。这些对象包括社会主体、社会关系、社会活动、公共事务与社会问题。其中,属于社会主体的治理对象包括政府机构、企业、非营利组织、社会团体、网络社群、个人等;属于社会关系的治理对象包括阶级关系、民族关系、国际关系等;属于社会活动的治理对象包括社会生产、市场交换、资源分配、科学研究、医疗卫生、宗教信仰、文化教育等多种行业与部门;属于公共事务的治理对象包括公共安全、基础设施、社会福利、水利电力、生态环境等;属于社会问题的治理对象包括外敌入侵、种族冲突、违法犯罪、环境污染、市场垄断、贫富差距、恐怖主义,等等。

  从中西方国家治理实践来看,国家治理主体主要由政权掌握者、各类资源拥有者及公共问题利益相关者构成。其中,政权掌握者不仅对其他治理主体的合法性给予初始规定,还对治理主体间关系的确立具有主导作用。治理主体间特定的关系与结构形成了特定的治理模式。从人类历史发展过程看,国家治理主体间的结构有单极点式、金字塔式、二极并列、三权分立、民主协商、多元合作等。在实践中,分别对应原始部落首领制、我国封建社会行政官僚体制、欧洲中世纪政权与神权合一体制、美国的代议制民主体制、我国当前的人民民主专政制度以及西方的新公共管理等治理实践。

  国家治理的目标可以划分为价值取向、愿景使命以及战略规划三个层次。价值取向是国家治理模式的决定性因素,它体现了国家发展最根本的利益目标。愿景使命是对价值取向的具体化,而战略规划则是实现愿景使命的具体方案。一般来讲,基于政治理性的国家治理实践总是以降低社会发展的风险与不确定性为基本目标,具体表现为对国家安全、秩序与社会稳定的追求。在此基础上,现代国家还追求经济发展、社会公平正义、保障公民权利、减少贫困、文化繁荣、技术进步、环境优美等具体目标。在这一过程中,由于存在着不同政治利益集团之间以及集体理性与个人理性之间的冲突,在特定的历史阶段会出现偏离主要治理目标的扰动事件,但是通过对历史经验教训的学习,治理主体也会设计出有效的监督约束与纠错机制,以保证治理目标的最终实现。

  为了实现治理目标,国家治理主体需要采取一定的治理策略。在基本政治制度前提下,治理策略体现在基本制度安排、政策制定与公共事务决策机制三个层面。我国儒家的礼仪教化、法家的法制约束、西方的民主治理都是国家基本的制度安排。政策层面的治理策略分布在不同的专业领域,表现为经济政策、人口政策、技术政策、环境政策等。在公共事务决策层面,不同国家的治理策略有公众投票、信息透明、对话参与、行政审批与许可、民主集中、军事管制等。

  信息网络技术的快速发展大大提高了国家治理的效率。互联网、物联网、移动通信、云计算、大数据等技术手段不但提升了国家治理主体对信息的采集、共享、处理、分析与反馈能力,促进了政府的信息透明,而且改善了政府与公众之间的沟通与互动,降低了公众参与政策制定与公共事务决策的成本,从而改进了国家治理的方式与手段。目前,网络问政已经成为新兴的国家治理方式,政府网站、政务微博、政务微信等社交媒体在世界许多国家得到应用。

  效果评估是国家治理活动的重要环节,对于进一步改善国家治理策略与手段具有重要作用。江必新与邵长茂提出了国家治理商数,尝试采用治理体系、治理能力的加权和与治理成本的比值来衡量国家治理水平⑲。如何能够科学衡量国家治理水平,还需要进一步探索。

  总体看来,本文提出的国家治理理论模型可用于分析、解释一国的治理模式,也可作为国家治理水平评估的理论基础。在特定的国家治理模式中,独特的社会历史背景决定了国家治理的主体结构与对象;治理主体的价值取向以及治理对象的优先次序决定了国家治理的主要目标;为了实现国家治理的目标,治理主体选择特定的治理策略与治理技术,并取得相应的治理效果。根据国家治理模式的理论模型,一个国家在选择某种治理模式的时候,首先要考虑治理的环境因素,如社会的主要矛盾、国际环境与技术条件。这意味着,世界上并不存在统一的国家治理模式,一个国家需要根据所处的治理环境选择或创立有效的治理模式。

  (本文系国家社科基金重大项目“我国网络社会治理研究”的阶段性成果,项目批准号:14ZDA063)

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