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政府改革

莫于川:建设法治政府和服务型政府的基本路向

作者:  时间:2011-11-05   浏览次数:0

  【摘要】改革开放30年来我国政府法制建设取得巨大成就,对经济、政治、文化和社会发展起着特殊的推动和保障作用;现代行政法治视野中的诸多地方行政改革创新经验值得高度关注和认真研究。在行政改革深化和行政法制转型的进程中,要积极创造条件充分发挥出地方政府机关推动行政改革创新的主动性、积极性以及创造性,行政审批(许可)制度改革的许多地方经验就是一个缩影,能够看出许多进路、问题和成因;必须正确认识我国行政改革创新的背景因素、基本趋势、基本路向和工作重点,在科学发展观、行政民主观和依法治国方略、依法行政理念的指引下,由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管理行政,逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政,稳健推进政府法制建设,才能最终实现建立法治政府和服务型政府的目标。

  【关键词】政府法制;地方经验;民主行政;科学行政;法治行政;服务行政

  一、从地方行政改革创新看法治政府和服务型政府建设

  实行改革开放30年来,随着经济体制改革目标的确立和政治体制改革的推进,我国政府法制建设取得了长足进步:各级政府机关加强行政立法和制度建设,严格行政管理和行政执法,强化行政执法监督,加大行政救济力度,依法行政的能力和水平不断提高,对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用,走过了一条艰难前行、成果丰硕的政府法制建设道路。与改革开放前相比,经过起步发展、规范发展、全面发展这样三个发展时期的我国政府法制,逐渐发生了如下8个方面的重大变化[i]:第一,法治观念逐步强化。改革开放以来在反思传统人治观念的基础上,我国政府法制逐步确立起依法行政观念,进入20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略并上升为宪法原则。第二,政府法制的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。行政诉讼法的颁布,使权力结构的重心开始发生移转,国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法的出台促进了这一转变,初步形成了权力和权利良性互动的局面。第三,政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化,政府开始转变职能,将部分职能让渡于社会,发生了公共事务民营化的转变,同时也增加了一些新的职能,例如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四,行政法治机制从单纯的制约机制转变为制约和激励的兼顾协调。第五,行政行为方式从纯粹的命令-服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六,在程序与实体的关系上,从重实体、轻程序,重结果、轻过程,发展到实体和程序并重,结果和过程并重。第七,在对行政的监督上,从单纯的权力监督,发展到权利救济和权力监督并重。第八,行政法制模式从单纯依靠政策行政到依法行政,再到建设法治政府和服务型政府。这些变化是广泛和深刻的,对于政府法制建设具有革命性的影响。

  但是,与完善现代市场经济体制、发展现代民主政治、实施依法治国方略的客观要求相比,我国政府法制还存在不少缺陷和差距,面临很多矛盾和问题,亟需认真研究和妥善解决。30年的改革实践证明,我国的政府法制建设,不能简单地把国外东西照搬进来,必须注重与本土资源的结合改造。事实上,以往不少地方行政改革创新的本土经验,不仅有效地推动了地方经济与社会发展,而且对中央层面的立法建制和整个政府法制建设,都发挥了积极的示范和推动作用,促使我国的行政管理和行政法制模式,在科学发展观和依法治国方略、依法行政理念的指引下,由过去的集权行政、粗放行政、人治行政、管理行政,逐步转向民主行政、科学行政、法治行政、服务行政,正稳健地走向法治政府和服务型政府,个中经验值得认真研究。行政法学界总结改革开放30年来我国政府法制的理论发展、观念演进特别是方法论改进表现出5个突出特点,其第一个就是从简单拿来主义,到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合。[ii]

  例如,行政指导是行政机关在职责范围内实施的指导、劝告、建议、提醒等柔性管理行为,具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活性、方法多样性、选择接受性、沟通协调性等诸多特点,近年来在行政实务中运用得越来越多、越来越广,它与行政合同、行政奖励、行政资助等非强制手段一道,构成柔性管理行为体系,又与刚性管理方式相对应、相配合,在经济与社会管理领域发挥着特殊的积极管理作用。近年来泉州、北京、吉林、沈阳等地工商行政机关尝试运用行政指导,建设非强制行政管理体系,促成了行政机关与行政相对人的协调关系,取得了提高监管功效、构建和谐工商和服务型工商的积极效果。

  再如,近年来许多地方在推进行政公开方面进行了积极的探索实践,取得了良好效果。2002年11月,广州出台了《广州市政府信息公开规定》并于次年1月1日起施行,这是我国第一部系统地规范政府信息公开行为的地方政府规章;时隔一年,又出台了富有创新内容的《上海市政府信息公开规定》;此后北京、成都、杭州、深圳等地也相继出台了关于行政公开的地方立法。这为保障公民的知情权,规范政府信息公开行为,增加行政透明度,监督政府机关严格依法行政,提供了更多的行政法依据。特别是河北省邯郸市的做法,受到广泛关注:该市近年来推动行政权力公开透明运行的试点工作,将行政机关、行政首长的职权逐一清理,使其权力边界更清晰,并将清理结果予以公示,自觉接受外部监督约束,其经验受到中纪委、监察部等领导机关和社会各方面的高度评价。[iii]

  又如,我国改革开放以来在克服法律虚无主义之后,重实体法、轻程序法的问题逐渐显现出来,行政程序违法现象突出、影响恶劣、教训深刻。客观上要求加强行政程序法制建设,要求行政机关及其工作人员增强程序法治意识,在行政管理过程中严格遵循法定的管理方式、步骤、顺序和期限。由于种种原因,曾列入立法规划的《行政程序法》的起草制定工作近年来被搁置下来。在此背景下,2008年4月湖南省在全国率先颁布了10章178条的《湖南省行政程序规定》并将于10月1日起施行,这犹如一石激起千层涟漪受到各方关注,投射出多方面的行政法制创新示范意义:首先,它是贯彻党的十七大精神的体现;其次,它符合国务院关于加强政府建设、推进管理创新的要求;第三,它是近年来陷于滞缓状态的我国行政程序立法进程的重大突破;第四,它体现了领导决策者和政府法制工作者的创新精神;第五;它体现了行政法制发展的新进展、新方向。[iv]

  此外,近年来引起全社会广泛关注和讨论的地方行政改革创新举措,还有上海、重庆等地的人本城管举措;广州、北京等地的公众参与举措[v];安徽、广州等地方尝试进行的立法和行政立法后评估制度实践,等等。限于篇幅,此不赘述。

  上述地方行政改革创新的做法,完全符合宪法精神和改革精神,有利于充分发挥出地方政府机关推动改革创新的主动性、积极性以及创造性。我国宪法第三条第四款明确规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,要遵循在中央统一领导下、充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是新形势下行政管理体制改革创新应予特别关注、着力解决、充分利用的制度潜力要素。30年的改革开放实践证明,行政改革创新的政治智慧和创新源泉,主要在地方、在基层、在民众之中。由地方局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行,是制度创新的最佳路径选择。

  然而,过去在行政实务和行政改革实践中,实际上对地方的积极性关注得很不够,特别是对于地方的主动性基本上不怎么讲。在当下各方面矛盾突出、政治与行政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期,更应遵循宪法原则给予地方发挥主动性、积极性以及创造性的必要空间,地方政府应当据此积极行使职权、履行职责,主动推进改革创新,发挥出地方的主动性、积极性以及创造性。我们要以发展和法治的眼光来看待、冷静和宽容的态度来对待认真负责的地方推进改革者及其革新举措,这具有重大的改革方法论意义。在效率性、透明性、便民性、简便性、可行性、规范性、精巧性、创新性等方面都富有特点的这些地方行政改革举措,有助于建设高效政府、阳光政府、法治政府和服务型政府,其经验值得其他地方和部门学习借鉴。

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