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政府改革

杜人淮:引导和推动企业境外投资的政府职能

作者:杜人淮  时间:2012-03-09   浏览次数:0

  加快实施“走出去”战略,提高企业境外投资规模和质量,是党的十七届五中全会确立的我国“十二五”时期的战略任务,并在“十二五”规划中进行了战略部署。当今国际市场,特别是后国际金融危机时期的国际市场,一方面开放程度和竞争程度越来越高,另一方面又保护主义盛行和充满不确定性。为了保证加快“走出去”战略的顺利实施,使中国企业更好的进行海外投资,不仅要求充分发挥市场机制作用,而且要求合理确定政府的职能定位。

  一、合理定位政府职能的基本要求

  在市场经济条件下,市场机制对资源的配置始终起着基础性作用。也就是说,市场在社会经济活动中处于主导地位,政府对经济活动的介人和干预,只是辅助性的和补充性的。但市场不是万能的,市场本身有缺陷,也会出现失灵问题。正如萨缪尔森所指出的,“对看不见的手有所了解之后,我们一定不要过分迷恋于市场机制的美妙——以为它本身完美无缺、和谐一致,非人力所能望其项背。” 因此,加快实施“走出去”战略,提高境外投资规模和质量,还需要发挥好政府职能的作用。但由于不同国家和地区市场的发育程度、政府的成熟程度、法制的完善程度,以及同世界经济联系的密切程度等方面存在着较大的差异,因而政府职能定位不可能存在一套普遍适合于所有国家和地区的现成做法。但这并不意味着,在推动企业扩大境外投资方面,政府职能定位就没有一些基本的要求。在现有的国际秩序下,合理定位一个国家或地区政府的职能,通常需要遵循以下基本要求:一是政府职能定位要与市场经济制度的完善程度相协调;二是政府职能定位要建立在法治的基础上;三是政府职能定位要与各国普遍接受的国际规则,以及所在国家和地区的制度规定相适应。合理确立我国政府在加快实施“走出去”战略中的职能定位,同样需要符合这些基本要求。

  通常情况下,由于市场机制的缺陷会带来市场失灵问题,因而需要有效发挥政府的职能作用。但市场失灵不一定都是市场本身的缺陷所致,有时是由于市场制度发育不完善而造成的。因此,为了推动和引导企业扩大境外投资,我国政府职能的合理定位还需同市场经济制度的完善程度相适应,不仅要充分考虑我国市场经济制度的发育状况,而且还要充分考虑我国境外投资经营所在国家和地区的市场经济制度发育状况。应当看到,在我国加快实施“走出去”战略过程中,我国既面临着自身市场制度发育不完善而引起的市场失灵问题,也面临着境外投资经营所在国家和地区市场经济制度发育不完善而导致的市场失灵问题。因此,我国政府对国内境外投资企业的管理就不能完全照搬市场经济发达国家的做法。政府对我国境外投资经营企业的管理,既要符合我国自身的市场经济发育状况,也要适应境外不同国家和地区的市场经济发育状况。从这个意义讲,合理定位我国政府的职能,我们不能完全听命于市场经济发达国家的指使和安排,只能根据我国和境外投资经营所在国家和地区的市场经济发育状况灵活行事。由于我国目前市场经济制度的发育还不够完善,因而政府对境外投资企业的管理,除了需要履行市场经济国家政府的一般职能外,还需部分地履行替代市场和培育市场的职能。涉及到政府对国内企业在境外投资经营的管理,如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度比较健全,可让市场机制在其中更充分地发挥作用;如果投资经营所在国家和地区的市场经济制度不够健全,政府应当在其中发挥更多的作用,特别是要密切同投资经营所在国家和地区政府的联系,充分发挥政府间的协调作用,必要时应积极主动为境外投资经营企业提供必要的法律支持和保障。为了更好地维护和保障境外投资的利益,政府还应充分利用同贸易伙伴国的外交关系签订同促进境外投资经营相关的协议,帮助国内境外投资企业获得与投资目标国企业同等待遇,减轻企业在境外的收入和税收负担,降低企业境外投资的阻力和风险。

  在经济社会活动领域,如同市场会失灵一样,政府也会失灵。所谓政府失灵,是指政府对经济社会调控和干预的低效率或无效率。正如萨谬尔森所指出的,“当政府政策或集体行为所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时,政府失灵便产生了。”现实中,政府不是一个超脱于现实社会经济利益的万能的神灵之手,它是由各个机构组成,而各个机构又是由各政府官员组成的。无论是政府机构,还是政府官员,都有自己的行为目标。因此,现实中的政府机构和政府官员通常追求是自身组织目标或自身利益的最大化,而非公共利益或社会福利的最大化,这种现象人们称之为内部效应。内部效应被认为是各种类型“政府失灵”的一个最基本的或深层次的根源。从这个角度上讲,需用“法治”来约束政府。为确保“走出去”战略的有效实施,政府在其中的职能定位应当建立在法治基础上,既要做到有法可依,同时又要依法管理,将政府职能置于法律框架下,受到法律的约束,而不是为所欲为。否则,不但境外投资企业的利益难以得到保障,甚至国家的整体利益也难以得到维护。为此,有必要不断健全和完善境外投资和经营的相关法律法规,以及确保政府依法行政的相关法律规定。这样,在引导和推动企业境外投资方面,就可有效地防止政府滥用行政权力和防止政策多变现象的出现,从而使企业的境外投资能获得一个比较稳定的预期,更好地维护和保障境外投资企业的利益,起到充分调动企业境外投资的积极性和主动性作用。

  随着经济全球化和全球经济一体化的深入发展,特别是我国加入WTO后,我国经济社会几乎已全方位地融入到国际经济体系之中。然而,我国参与的国际经济活动将不可避免地受到有关国际组织的规则,特别是为国际社会普遍接受的国际规则,以及有关国家内部的法律法规等制度规定的约束。因此,为了加快实施“走出去”战略,更好地引导和推动企业境外投资,不仅我国境外投资经营企业要遵循有关国际社会普遍接受的国际规则,遵守投资经营所在国家和地区的有关制度规定,而且政府的职能定位也同样要求与国际社会普遍接受的国际规则,以及所在国家和地区的制度规定相适应。WTO等国际组织制定的有关规则,旨在规范和约束成员国政府和企业。因而,为了推动和引导企业提高境外投资规模及质量,政府必须改变长期习惯于用行政手段干预经济活动的做法,学会和善于采用国际惯例办法推动企业更好地进行境外投资。同时,要积极和有效发挥市场机制的作用,特别是发挥好境外投资企业的市场主体作用。为此,政府需按照加入WTO等国际组织所作出的承诺,对国内现行的法律、法规和政策进行清理,凡违背WTO等规则或与我国的承诺不相符的,应当进行必要的修改和完善,有的甚至可以予以废除;企业境外投资过程中所产生的国际贸易摩擦和国际经济争端,政府应当积极协助企业寻求在WTO等国际组织框架内,并依照国际惯例、按照国际规则来处理和解决;若国内企业在境外投资和经营中产生的摩擦和争端源于所在国家和地区特殊的制度规定或传统习惯等因素,则应积极寻求通过政府之间的协商办法来妥善处理和解决。

  二、当前政府职能存在的主要缺陷

  尽管我国实施“走出去”战略,已经有了10余年的时间,但效果却不尽如人意。其中的原因比较复杂,但政府存在的职能定位缺陷是一个比较重要原因。所谓政府职能定位缺陷,是指政府未能有效地履行在引导和推动企业境外投资的职能,出现了所谓“政府失灵”问题,导致企业境外投资出现低效率或无效率。改革开放以来,我国政府对企业境外投资采取的是以项目审批为主的管理体制,带有较浓厚的计划经济色彩。这与我国经济社会融入国际经济体系特别是加入WTO后的要求不相适应,更是同市场经济对法治的要求不相适应。当前,我国政府的职能定位缺陷,突出表现在政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”上。

  政府职能的“越位”,是指政府超越自身应该行使的职能范围,插手了一些不该由政府管或管不好的事情,从而出现政府失灵现象。在引导和推动企业境外投资方面,政府职能的“越位”会影响企业作为市场主体地位的发挥,导致市场机制在资源配置中的基础性作用出现失效,使市场机制引导企业境外投资的作用得不到充分发挥,影响国家“走出去”战略有效实施。目前,我国政府存在的“越位”现象,突出地表现在以下两个方面:一是政府超越自身职能,代替了市场配置资源基础性作用的职能;二是政府超越自身的职能范围,代替了企业的经营管理职能。在引导和推动企业境外投资的实践中,政府职能的“越位”现象集中体现为政府严格的行政管制和审批制度。长期以来,不仅企业境外投资要经过多个环节的严格前置审批,而且获准境外投资的企业要获得政府的某些政策支持等也必须经过严格的层层审批。面对政府严格的前置审批,如果企业通过正常渠道进行境外投资,往往会由于审批时间过长而贻误时机;如果企业为了规避行政约束,通过非正常渠道进行境外投资,又必然造成国有资产的境外流失或资本非法外逃。近年来,虽然境外投资审批制度进行了不少改革调整,特别是2009年商务部发布的《境外投资管理办法》进一步下放了境外投资核准权限,简化核准程序。然而,现实中仍然存在着层次过多、内容过细、时间过长的问题,资金和人员出入境还存在着不少障碍。政府职能的“越位”,不仅与市场经济发展和WTO等规则不相适应,而且大大增加了政府的行政成本和企业的交易成本。

  政府职能的“缺位”,是指在市场机制不能正常发挥作用,或者存在市场失灵的地方,政府没有实施有效的管理。目前,政府职能的“缺位”现象,主要表现在以下几个方面:一是对境外投资企业的事后监管缺位。政府往往比较重视前置审批而轻视事后监管,致使审批后的监管基本上处于自流放任状态。一些政府职能部门只有项目审批职能,但没有事后监管的职能。而一些负责事后监管职能的政府部门,对境外投资企业的监管又主要流于形式。由于缺乏事后监管,某些领域境外投资的秩序比较混乱,盲目投资、并购、上项目等问题比较突出,境外投资企业之间相互恶性竞争的现象时有发生,从而给国家和企业造成巨大利益损失。二是对非国有企业境外投资的管理缺位。我国企业的境外投资,基本上是国有企业为先和国有企业为主的格局。与此相适应,我国境外投资管理体制也主要是针对国有企业设计的,民营企业不仅缺乏境外投资的畅通渠道,而且缺乏有效监管。长期以来,一些从事境外投资活动的私营企业和中外合资企业,有的通过戴“红帽”的方式按照正常渠道进行境外投资,有的为了规避制度约束,通过非正常渠道进行境外投资。这不仅不符合WTO的国民待遇原则,而且会因为疏于管理导致国内资本境外流失或非法外流。三是为企业境外投资提供辅导和信息咨询等服务职能缺位,未能有效地帮助境外投资经营企业进行市场评估、风险评估、投资指导等,以及提供国际组织和有关国家的制度规定及传统习惯等资料。另外,政府还在帮助境外投资企业规避政治风险、保护境外资产(包括自主知识产权)等方面也不同程度存在职能缺位问题。由于政府职能缺位,导致应该由政府管的事情政府没有去管,或者政府该管的事没有管到位,使市场机制无法调节的某些领域出现了“真空”,从而影响和制约着企业的境外投资。

  政府职能的“错位”,是指政府未能摆正自身的职能,在不同职能之间发生混淆。在我国实施“走出去”战略中,政府职能的“错位”集中表现在两个方面:一是政府作为企业境外投资的管理者和境外投资国有资产所有者(出资人)职能出现交叉和混淆,没有把两者有效地分开,从而导致“政企不分”和“政资不分”问题,影响企业境外投资。比如,国资委对境外投资国有企业的考核,往往不是重点考核企业取得的成绩和进步,而是考核企业出现的过错和失误,不是考核企业有没有未来长远发展战略和发展规划,而是考虑企业当年的现金流和年度的利润目标能不能完成。这种考核方式必然会不同程度影响企业市场主体作用的有效发挥,不利于国内企业的境外并购等境外投资和合作。二是对企业境外投资负有管理职能的不同部门,由于职能界定上的不清晰、不科学、不规范而导致职能混淆,使有的部门错误地承担了该有其他部门承担的职能,或者没有担负本该承担的职能,从而出现了管理上的混乱,并在实际管理中导致相互推诿和扯皮问题,影响和制约企业的境外投资活动。

  三、矫正政府职能缺陷的主要举措

  由于政府职能定位缺陷集中体现在政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”上,因而矫正和解决政府职能的“越位”、“缺位”和“错位”问题,就成为有效发挥政府作用,引导和推动企业境外投资的关键。这是因为,通过矫正政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题,可以有效地防范和消除政府失灵,因为“政府的失败即可能是由于它们做得太少,也可能是由于她们做得太多”;同时,通过矫正政府职能“越位”、“缺位”和“错位”问题,还可以使推动企业境外投资中的政府与市场关系得以理顺,使政府和市场的作用都得到有效发挥。政府职能存在的“越位”、“缺位”和“错位”问题,可以通过政府职能的“退位”、“补位”和“正位”来加以矫正和解决,使政府职能回到其应有的位置上,从而有效地发挥政府的职能作用。

  政府职能的“退位”,是为了解决政府职能“越位”问题,重点是要改革和完善政府审批制度。政府要充分利用经济全球化深入发展的有利时机,改革不适应于推动企业境外投资要求的行政管理制度和措施,特别是要加快改革和完善我国现行审批制度、审批管理方式及行政审批项目的步伐。从社会主义市场经济发展的总趋势看,政府对境外投资的审批将朝着自由化的方向渐进发展,即按照谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险的原则,取消境外投资项目的审批以及带有行政许可性质的备案,减少审批环节,缩短审批时间,切实落实企业境外投资经营自主权。但由于我国还处于社会主义初级阶段,市场经济体制不够完善,国有经济在我国经济结构中仍然占有相当大的比重。因此,我国政府在今后一个较长时期仍将继续保留对境外投资的国有资产管理和资本项目下的外汇管制等行政管理职能,对企业境外投资的审批制度也不可能完全取消。但保留的审批制度,必须按照国际惯例和社会主义市场经济发展要求加以改革,并朝着以下思路深化:一是减少政府审批范围,放宽对资源配置的限制,尽可能发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。二是减少政府审批环节,简化政府审批程序,赋予企业境外投资更大的投资经营自主权。为此,政府需做好以下工作:放松对企业境外投资的额度限制,按照国家产业政策指导并积极鼓励企业境外投资;改革不必要的可行性报告等审批制度,企业的境外投资应由企业自负盈亏、自担风险;弱化强行调回境外企业利润的规定,允许境外企业保留利润,同时废除汇回利润保证金等政策障碍,让境外企业能比较充分地利用自己的利润进行增资和再投资;放松私营企业和外资企业境外投资审批和限制。

  政府职能的“补位”,主要是解决政府“缺位”问题,防止出现政府应该管制的事项出现“真空”。也就是,政府需从管理企业境外投资的某些领域退出来,把某些本不应由政府履行的职能交给市场或企业。重点应抓好以下几个方面:一是按照“谁审批、谁负责”原则,完善政府审批制度,填补企业“走出去”后政府监管职能缺位问题。事后监管缺位,主要是由各自为政的审批体制与事后监管相脱节的制度安排造成的。因此,为了解决事后监管缺位问题,在制度安排上有必要采取前置审批与事后监管进行归口管理的办法。对目前只负责境外投资项目审批,但不负责事后监管功能的职能部门,可将其审批职能转归负有相应监管职能的部门。同时,对负有监管职责的部门应强化其监管职能。二是完善对境外企业的辅导和信息咨询等公共服务职能。政府应当加速建立境外投资国别地区项目库,制订和完善《境外投资指南》和《境外投资国别产业指导目录》等有关政策法规,为企业更好对外投资和企业境外有序竞争提供及时和有价值的信息。为了及时满足企业对相关基础性信息等公共服务需求,更好地服务于企业的投资决策,政府可定期或根据实际需要组织培训班和举行专题座谈会等信息交流活动,建立相关信息共享平台等,就我国引导和推动企业境外投资的战略及其政策措施、进出口体制、投资政策、相关法规、税收和会计制度等内容,以及国别法律、会计、税务、审计、用工等方面政策规定,以及国别资格认证、准入政策、专利标准等进行宣传和辅导,并可就具体项目进行专门指导。三是按照国民待遇原则,对境外投资企业进行统一管理,解决政府对非国有企业境外投资管理的缺位问题。政府应改变对非国有企业的歧视待遇,允许各类所有制企业参与境外投资,同时,有必要按照非国有企业的实际情况采取一套行之有效的管理办法,不仅要降低门槛使非国有企业能合法地“走出去”,而且能使政府对其进行有效监管。需要强调的是,政府的“补位”必须纳入法治轨道,做到依法行政。

  政府职能的“正位”,就是要解决政府的不同职能之间发生相互混淆问题。为了加快实施“走出去”战略,更好地引导和推动企业境外投资,可从以下两个方面着力解决政府职能的“错位”问题:一是按照“政企分开”和“政资分开”原则,在境外投资的宏观管理中剥离国有资产出资人角色,改变目前政府作为境外投资管理者和作为境外投资国有资产出资人的双重角色错位现象。对境外投资国有资产的管理应由国有资产管理委员会统一管理,具体可由国有资产管理委员会对境外企业的国内投资母体或母公司进行监管,再由国内投资母体对其境外投资的国有资产进行全程监管,负责监督国有资产的保值和增值,防止国有资产境外的非法流失。另外,还可考虑由国资委牵头成立一个由精通国际和国别政策法规,熟悉国际和国别投资经营环境,以及在国外跨国公司具有丰富任职经历等有关专家组成一个专门委员会,为国企的境外投资和经营提供有效的服务指导,防止政府对企业境外投资的直接干预所带来的不利影响。二是按照“职能得当、精干高效”要求,对承担实施“走出去”战略进行管理的不同政府部门的职能进行科学、规范和清晰的界定,使不同的职能部门都能做到“各司其职,各负其责”,从而有效克服政府职能“错位”问题的发生。

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