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政府改革

推进国家治理现代化的法治逻辑

作者:胡尹慧  时间:2016-08-15

  当下,全面依法治国的大幕已经拉开

  依法治国是中国共产党在漫长的革命和改革过程中总结出的重要经验。回顾历史,实行依法治国既是对新中国历史经验的深刻总结,更是展望社会主义建设前景而选择的关键方向。依法治国作为治国的一项基本方略在我国走过了一段漫长而艰辛的法治建设过程。

  新中国成立之初,我国尚存留几千年封建社会的残余,缺乏社会主义民主和社会主义法制。因此,宪法成为国家根本大法,在稳定国家新局势、维护人民当家作主的根本利益以及保证国家基本政治制度的实施方面发挥了重要作用。

  文化大革命时期,由于“左”的指导思想,法治建设遭遇寒冬。十一届三中全会后,我国的法治建设回归正轨,民主和法制建设取得了长足的发展。

  1981年党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,首次提出党要在宪法、法律范围内进行活动。这标志着中国共产党执政方式的重大转变,从而将我国的法治建设推向了一个新的发展阶段。党法关系、党政关系得以厘清规范。

  1997 年党的十五大明确提出了依法治国的基本方略,将过去“建设社会主义法制国家”的提法改为“建设社会主义法治国家”。至此,依法治国成了国家治理的重要内容。1999年九届全国人大二次会议,“建设社会主义法治国家”成为宪法修正案中的重要条款。2002年11月,党的十六大将依法治国确定为社会主义民主政治建设的重要内容和目标,并且强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。

  2014年10月28日,党的十八届四中全会首次将“依法治国”作为党的全会主题,并审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。再到2015年2月2日,习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班仪式上集中论述“四个全面”战略思想。至此,全面依法治国大幕正式拉开。

  我国的国家治理史经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的演变

  回顾历史,我国的国家治理史经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的演变。“统治”,简言之就是指所行何政和如何行政,强调服从与被服从的阶级和阶层关系。“管理”则运用“疏”与“堵”的思维进行自上而下的统筹,主体基本为政府及社会组织,较为单一。而“治理”则在“管理”的基础上进一步放宽政府约束,体现了上下的双向互动,国家与社会相结合,其合法权利来源即治理主体,较为多元。因此,可以看出,这三个概念之间既有含义上的重叠,又有内涵上的递进,“统治”是后两者的基础,而“治理”则是对“管理”的创新。看似一字之差,但含义却去之甚远:传统意义上的“管理”,默认的有施与方和接受方,施与方即为掌握着公权力的政府,接受方为一般公众,这是一种二元关系。而现代意义上的“治理”,打破了这种二元关系,治理的施与者由多元主体构成,即政府、社会组织(含营利性社会组织和非营利性社会组织)、一般公众,而治理对象是整个国家和社会,包括政治、经济、社会、文化、生态等各个方面,治理就是在多元主体的共同协力下推动各方面制度不断完善,进而实现国家富强和社会进步,让生活在这个国家和社会中的人民都能安居乐业、生活幸福。在这个过程中,政府需要扮演的是营造和谐稳定的大环境,制定好服务于各类社会组织和民众的良法和合理的制度,从而保障各类社会组织都能有序运转,保障人民群众生活水平和幸福感不断提高。决策的主体逐步从人、政府、社会到权利共同体,而用以进行价值是非考量的尺度也由以个人意志为主过渡到依法依规来衡量。因此,依法治国与推进国家治理现代化二者之间有包含与被包含的关系,但也存在相辅相成关系,依法治国是实现国家治理现代化的必要途径,国家治理现代化是全面推行依法治国的目标和任务。

  新中国成立60多年以来,党领导人民开辟出一条具有中国特色社会主义的法治建设道路。依法治国,在不断健全和推进国家治理体系和治理能力的实践中,逐步完善着中国特色社会主义制度。法治成为中国特色社会主义事业的重要基因。

  推进国家治理现代化的时代境遇

  从理论上比较,“国家治理体系和治理能力现代化”是一个崭新的命题,同时也是中国特色社会主义建设实践中所面临的新目标新任务,没有可直接沿用的理论成果,更没有现成的范本可以套用。因此,“国家治理体系和治理能力现代化”是中国特色社会主义建设道路上的又一重大考验,具有历史使命感和时代的紧迫感。

  一定历史时期,由于国内生产力低下,国内外敌对势力的压制,社会制度不完善导致的革命逻辑在社会革命和建设中作祟,促使党和政府通过打破旧的法律框架来争取发展的有效性。在改革开放过程中,由于更多地偏重社会主义市场经济体制的建设,与之相配套的法治体系没有及时跟进,继而多次出现了市场失灵和政府失灵的局面。

  1954年第一届全国人大会议提出了工业、农业、交通运输和国防四个现代化的目标。1956年,这四个现代化的任务被列入党章。1964年第三届全国人大一次会议将其调整为建设工业、农业、国防和科技四个现代化的社会主义强国。这符合经济基础决定上层建筑的马克思主义原理,适应了当时的国情。一段时期以来,“四个现代化”为中国硬实力的快速发展提供了制度性的保障。然而,随着经济基础的日益稳固和发展,既有的“四个现代化”已经不能完全满足上层建筑的需要。因此,国家治理现代化作为第五个“现代化”,它的提出适时地对以往以工业、农业、国防和科技四个现代化为主,偏重国家硬实力建设的指导思想进行了修正,更加重视国家软实力的现代化建设是依法治国发展到新阶段为进一步完善和发展中国特色社会主义制度提出的必然要求。

  提升国家治理现代化水平的可行路径

  推进国家治理体系和治理能力现代化适应了时代要求,是中国特色社会主义事业发展的必经之路,如何有效地实现国家治理现代化是学界不断讨论的重要命题。要推进国家治理体系和国家治理能力现代化,首先要明确国家治理的内涵和外延以及依托的基础。现代化的国家治理当然是多元主体,通俗地说,每一个社会成员都是国家治理的主体,无论是以个体人的形态参与还是以社会人的形态参与,对象是整个国家和社会,目的是让国家更加富强、社会更加和谐、人民生活更加幸福。作用模式从两个层次着手,一是治理体系不断完善,二是治理能力不断提高,其中,治理体系的不断完善就是要立规矩建秩序,即通过党纪、法律法规、行规、各项规章制度,乃至个人的道德自律、职业自律等等,为国家发展和社会进步提供外在保障。而治理能力则更多是针对治理主体而言,包括国家公务人员、企事业单位工作者、社会组织成员以及普通的自由人,这个能力从大的方面讲可以说是参与国家机器运转和社会生活并在其中发挥正向的推动作用,具体而言就是胜任各自岗位和工作的能力。一个良性运转的国家和社会,应该是每个社会人和自由人都能在各自的生活环境中或工作岗位上有效地开展工作、愉快地生活,从工作和生活中获得安全感、成就感、满足感和幸福感,即习近平总书记所提出的“要让人民有更多获得感”。

  基于这一分析,国家治理现代化的实现,需要构建具有系统性、整体性、协同性的现代国家治理体系,进而调动多元主体力量,共同提高国家治理的能力,而构建合理有效的符合现代化要求的国家治理体系需从诸多方面着力。

  一是重构治理主体。从统治到管制、管理到治理,治理现代化比以往的国家统治、国家管理更显科学、文明与进步,这关键在于治理主体构成的升级优化。因此,国家治理现代化的核心要旨在于以现代治理理念重构治理主体。

  传统的“国家统治”和“国家管理”主要基于执政党对市场、社会以及其他公共主体的统治和领导,而国家治理视域下,不再是单一的治理, 而是从一元单向治理向多元交互共同治理的结构转化。治理主体多元化,政府、市场、社会多主体在管理国家和社会公共事务中相互协作、共同发力。

  二是治理结构网络化。国家治理的现代化标志着由层级节制的科层制管理向多主体协作的关系网络治理转变。在信息化背景下,这种关系网络转接到互联网,形成了新的治理范式。互联网对我国社会转型期的权力结构调整和各方利益协调具有重要作用,促进了社会力量的发展和公共权力的提升,敦促国家管理者改变与民众的沟通方式,对国家治理产生了深刻的影响。

  三是夯实制度供给基础。推进国家治理现代化,其起点是政治经济法律制度的不断健全,同时需要在制度思维、形态和机制等方方面面加以着力,以实现国家行政制度、决策制度、监督制度、预算制度和司法制度等的现代化,而理性化制度体系,有赖于法治权力保障公民的基本权利,维护社会发展和人民生活的现实秩序,促使以法理型权威为基础的国家政治生活日益制度化与程序化。中国特色社会主义制度是我国的根本政治制度,是国家和社会的灵魂与支柱,这是我们的制度自信,不可动摇。但这并不意味着我国的制度体制和机制必须一成不变,原有的制度中也隐含着与具体国情不相适应的约束性,这就需要不断结合实践提升理论认识,适时进行制度和机制的调整与修正,从而进一步夯实国家治理现代化的制度供给。

  四是推动政府职能转变。随着国家治理主体的日益丰富、多元和立体,国家治理现代化不再是一个静态的建设框架,而成为一个持续的动态过程,与之同步的政府、市场、社会等治理主体之间的角色定位和关系也需要不断地加以权衡和调整。尤其是在政府与社会的关系上,政府的职能边界变得更为重要和敏感。政府行政体系需要适应时代需求不断进行自我再造。随着“新公共管理”向“新公共服务”的范式转变,政府职能也由“管控”向“服务”理念转变,进而逐步打造民主、法治、高效的现代行政体系。

  五是治理法治化。国家治理现代化相对于国家统治和国家管理来说,具有民主化、 法治化、 文明化、科学化的特点。其中,法治化是本质要求。所谓的国家治理法治化,就是要在国家治理的整个过程和各个环节中,充分调动法治思维、运用法治方式、坚持法治原则,依法治国、依法执政、依法行政,共同推进国家治理能力和治理体系现代化。

  在2014年1月7日召开的中央政法工作会议上,习近平总书记对“推进国家治理体系和治理能力现代化”作了深刻阐释,强调不能离开“依法治国”这一基本方略谈论“国家治理体系现代化”,法治思维和法治方式在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有非常重要的作用。可见,法治对国家治理能力构建起着基础性的框架作用,而国家治理的“法治化”则是评价和衡量国家治理“现代化”程度的重要价值尺度。

  国家治理体系的不断完善以及国家治理能力的不断提升为增强我国的综合实力和国际影响力提供了坚实的制度基础和源源不断的改革力量。在法治的轨道上推进国家治理现代化则为国家治理增添了新的活力和动力。在习近平总书记提出的“四个全面”战略指导下,我们国家的法治建设水平和治理水平必将登上新台阶,打开新格局。

  (作者单位:西南政法大学)

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