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政府改革

论英国“新地方主义”的特征和路径选择

作者:  时间:2017-01-09

  “新地方主义”概念产生于20世纪80年代末、90年代初的美国,经济全球化带来了资本的高流动性,促使城市管理中更多推行企业化政策,出现了新城市政治。20世纪80年代,英国保守党政府一直试图在地方政府中构建企业文化,90年代转而构建中央政府、地方政府和企业之间的伙伴关系,倡导合作精神。伴随这一进程,针对此时期出现的中央地方关系问题,英国产生了“新地方主义”(New Localism)理论。[1]本文将从英国“新地方主义”的理论内涵、“新地方主义”发展的原因、特征和未来路径选择几方面探讨英国新型的中央地方关系和未来英国地方自治和治理的新的走向。

  一、英国“新地方主义”的理论内涵

  “新地方主义”在英国的传播源之一是英国人丹·科里(Dan Corry)创办的“新地方政府网络”(New Local Government Network,NLGN)思想库。丹·科里(Dan Corry)和格里·斯托克(Gerry Stoker)认为,“‘新地方主义’是一种战略,目的在于远离中央政府的控制,在国家最低标准和政策优先的框架内将下放的权力和资源转移给一线管理者、地方民主实体、地方消费者和社区居民。”[2]这一阐释表明,“新地方主义”不仅要将权力下放给地方政府,而且要下放到每个公民。英国副首相办公室将“新地方主义”描绘为公民积极参与的地方分权式决策过程,认为这是一种更理想、有助于复兴地方民主和公民社会的地方决策过程。[3]

  可从政治和经济两方面解读“新地方主义”。从政治层面看,“新地方主义”强调治理责任,即通过提高公民参与和复兴公民精神去增强地方民主,强化地方政府责任和地方管理,在法律的框架下实施自由裁量、提升地方能力、实现地方治理。从经济层面看,“新地方主义”强调小规模治理的组织原则,[4]认为中央政府规模太大,不利于国家经济的健康发展;小规模的地方政府更加透明,更了解公民需求,有利于推动经济的快速发展。

  在这一前提下,“新地方主义”赋予地方自治和地方民主新的理论内涵:即地方政府的价值不再依据它所提供的服务加以判定,而是依据它是否有能力引导社区的政治、经济和社会发展。地方政府应该是组织、交流和表达的工具,有能力解决地方居民的问题。[5]传统观念认为,经选举产生的地方政府最接近居民,在提供公共服务和执行相关政策时体现地方民主,实现地方民主是实现整个国家民主的基础。而“新地方主义”则认为,民主的方式多种多样,不仅选举产生的地方政府可以营造,社会组织、民间协会乃至普通公民都可以参与进来,各参与方均应负起责任。

  “新地方主义”概念的出现是当代英国复杂的地方治理体制的一种反映,体现为一种新的地方治理原则,主张重塑中央地方关系,重新规范和修订地方自治和地方民主的内涵,构建中央、地方和民众相互协同的多元化、网络化社区治理模式。

  二、英国“新地方主义”发展的原因

  当代英国“新地方主义”的出现有多方面原因。首先是基于社会需求的不断增加。20世纪后期以来,英国地方政府所面临的问题与以往相比有很大变化,不再仅仅是修建道路、学校、医院等基础设施,或者供应水、电、煤气等基本生活设施。相反,越来越需要满足广大民众所需求的软性条件:如环境保护,让人们生活在一个可持续发展的环境中;营造更加健康的社会,确保孩子们从小有良好的成长环境、得到正向的鼓励;实现经济增长,以应对全球化的挑战;阻止犯罪,等等。面对地方居民的种种新需求,仅靠选举产生的地方政府予以应对显然难以实现,需要不同层级政府、不同部门和普通民众的共同努力予以解决,由此而要求形成新型的地方治理体制。在实现地方有效治理的过程中,提供公共服务的主体日益多样和复杂,不同机构间的功能界限也越来越模糊。目的、责任、功能和规模日益复杂化,[6]因此要求有新的理论和产生新的功能去面对新形势下带来的问题。

  其次是基于央地关系的日益紧张。二战结束以来,英国地方政府承担的公共服务职能日益增多,对中央政府的依赖程度也逐渐加深,20世纪70年代末的全球性经济危机使英国地方政府体制中的问题日益凸显。20世纪70年代后出现全球化地方政府改革浪潮,欧美各国的改革均呈现为分权化趋势,如北欧国家的自由市镇试验;法国和日本颁布和实施了地方分权法;美国和德国各州纷纷实行地方分权改革。而同期英国却反其道而行之,呈现为中央集权日益增强的趋势。20世纪70年代末的撒切尔政府通过诸种改革加强中央政府权力,建立以中央集权为特征的地方自治体制,撒切尔政府因而被人们称为“支持地方民主的中央集权政府”。[7]1997年布莱尔政府上台后,推行地方政府现代化项目,旨在通过一系列创新复兴地方民主,核心为加强公民参与,同时实施中央集权化战略,限制地方自治的发展,造成地方自治和地方民主间的紧张关系,又被称为“布莱尔悖论”(Blair Paradox)。2010年卡梅伦任首相的联合政府继续秉承集权主义,将地方政府视为中央政府的工具。地方政府仅拥有有限权力,其能力受到中央立法、行政目标和财政的严重束缚;地方服务源于中央政府、各单一目标主体和准自治政府多重主体,导致重叠性、分裂性和地方严重的财政依赖。[8]此种情况造成不良后果,因此要求开出新药方使英国地方政府摆脱困境。

  再次是基于英国民众对地方事务的冷漠。1996年布莱尔首相的地方政府顾问罗伯特·希尔(Robert Hill)在《复兴》(Renewal)杂志的一篇文章中提到:“几乎一半的人都不怎么了解地方政府,民众所了解的有关地方政府的知识也比较混乱。”[9]事实是,英国大部分民众对地方政治不感兴趣,并没有人真正关心地方政府。长期以来,英国地方选举中的选民参选率在西欧国家中都是最低的,几乎是法国和德国的一半。20世纪90年代多数欧洲国家地方选举参选率达到60%到80%,而英国仅为40%左右,并且还在迅速下降。英国的大都市区,1998年至2000年选民参选率一直低于30%。[10]投票人对地方事务的冷漠成为对地方政府民主价值及合法性的巨大挑战,在新公共管理改革中,公民权的内涵日益淡漠,致使传统的英国地方自治理念受到挑战。在以顾客为取向的改革中,将公民视为消费者(顾客或用户)而不是在政治过程中的积极参与者。[11]社区代表成为“消费精英”的代表,代表着消费者的利益,而不是通过政治精英去代表公民利益。[12]公民权的淡漠使地方政党失去了政治内涵,因此须解决经选举产生的地方政府在改善公民权和实现民主时所充当的角色问题,以及如何提升地方居民对地方事务的积极性问题。

  种种问题迫使英国政府寻求新的政府治理模式,由此而出现新的发展趋势。

  三、英国“新地方主义”的特征

  在寻求解决以上诸种问题的过程中,“新地方主义”应运而生,显现出新的地方自治理念和特征,在保持英国传统中央集权主义文化的同时,给地方政府带来活力。具体体现为以下特征。

  1.下放管理权。戴维·威尔逊(David Wilson)和克里斯·盖姆(Chris Game)认为,“新地方主义通常被理解为管理权力的下放”,而传统地方主义则主要是政治权力的下放。[13]传统地方主义也强调地方自治和分权,但所关注的地方自治是“在特定地域范围内”,“试图将本地方独立于其他地方和外部世界,形成自我依赖、自给自足的自治体系。在处理政府间关系上,也往往与中央政府的管理形成直接的对立。中央集权和地方自治的关系处于非此即彼的零和博弈状况下。”[14]传统地方主义强调选举产生的地方议会和议员以及他们的民主责任,关注中央与地方关系的不平衡,批评中央政府的财政控制和政策指导,不满于地方政府服务的碎片化,并试图通过各种形式的伙伴关系统一地方服务。[15]“新地方主义”者则认为,传统地方主义的许多理念在当今环境下已没有意义,强调地方当局要“自由和灵活”,而不是奉行纯粹的中央主义制度。“新地方主义”不排除中央政府的作用;同时认为地方治理不一定以选举产生的地方政府为主,当代地方问题的复杂性要求对“地方”(locality)的定义更加宽泛,而不是仅仅依靠已经建立的民主机构。[16]

  2.给予地方“限制性自由裁量权”(constrained discretion)。由于地方政府更加了解地方的需要,能够提出更加适合解决本地问题的方案,较之于中央政府能够更好地履行地方事务,因此允许地方政府拥有一定的自由裁量权。诚然,此种自由裁量权具有有限性,前提条件是认可中央政府政策的优先性。“新地方主义”者关注能力和公平,认为相对于地方而言,中央政府的政策更具有公平性,更注重福利政治的理念与实践,而非拘泥于短浅狭隘的个人主义眼界,因此愿意接受中央政府运用其权力对资源进行再分配。劳伦斯·普拉切特(Lawrence Pratchett)说:“认可国家标准和优先权作为公共政策的驱动力具有重要性。中央政府在确保区域间平等、公平和在公共物品的提供方面发挥着主要作用,尤其是当中央政府期待特定的政策结果和关注特定的优先权时更是如此。”[17]格里·斯托克将这一特征概括为指导性的中央集权主义(steering centralism),[18]即在国家优先框架下的地方分权,同时呈现为多层级治理模式。

  3.给予“赢得的自治”(earned autonomy)。劳伦斯·普拉切特(Lawrence Pratchett)对“赢得的自治”特征的概括是:认可地方政府机构在代表中央提供公共服务时的首要地位,确保地方政府作为地方社区的领导并实施地方政策。“新地方主义”的支持者认为,多样性和选择性是地方政策发展的核心。[19]20世纪80年代以来,地方政府呈现出碎片化的状况,2002年英国中央政府建立了针对地方政府的综合绩效评估(Comprehensive Performance Assessment)机制,以“赢得的自治”去奖励“表现最出色的”的地方当局,[20]意即表现最好的地方当局能够为地方政府赢得自治,获得更多自由和灵活性。同时也通过这一措施牵制地方政府。

  4.增进全民参与性治理。新地方主义者在倡导将更多权力下放给地方政府的同时,鼓励地方居民积极参与社区治理。维·米利班德(David Miliband)提出的“双重权力下放”(double devolution)便是对这一特征很好的诠释,意即不仅要把权力从中央政府下放给地方政府,还要把权力从地方政府下放给地方的人民,使每个人都能发挥作用,拥有更多选择,同时承担更多责任。[21]卡梅伦政府所提倡的“大社会”(Big Society)提案便是这一特征的体现,倡导地方自治、社会治理和参与式预算管理。

  增进参与性治理的关键是保持良好的社会资本、建立和维系信任。一方面,鼓励地方居民积极参与地方治理可以有效倾听民众的心声,重建民众对政治机构的信任,减轻民众对地方事务的冷漠态度。另一方面,通过地方居民对地方事务的参与,包括投票式参与和非投票式参与,将社会治理的一部分责任转移到公民个人身上,形成中央政府、地方政府与民众共同参与社区治理的模式。英国中央政府通过采取电子投票或邮寄投票等方式、通过召开各种形式的公共咨询会、疏通协商通道等措施,提升地方民众的责任心和积极性,让公民参与到地方政策的制定过程中。

  四、英国“新地方主义”的路径选择

  如今,“新地方主义”成为英国学术界讨论的热点,焦点在于如何重新理解21世纪民主运行的方式、增加社会资本、培养公民的信任感和积极性、鼓励通过寻求政府以外的资源去解决问题。[22]“新地方主义”者认为,未来地方政府改革的路径既不是允许地方机构完全独立,能够不受限制地做任何事情,完全的地方自治有可能挑战民族国家的最高统治权;也不要想象中央政府能够掌控整个政府体制。需要一种能够允许所有机构都发挥作用的中央—地方关系结构,需要找到能让更多人参与到解决复杂问题过程的方式,需要一种治理体制,既能根据地方需求提供公共服务,又能满足中央政府的要求。未来地方政府的定位是:不仅能够通过它所提供的服务真正改善人民生活,还要在整个网络治理结构中发挥作用。

  学界有关英国“新地方主义”路径选择的探讨主要包括:

  1.“新地方主义”的制度设想。如今,尽管“新地方主义”理论在英国仍受到一些质疑,但已成为一种发展趋势,最终受益者是英国地方政府。这一理论需要相应的制度设计来得以实现。学界中格里·斯托克和戴维·威尔逊设想的几种新的地方政府形式最具有代表性:第一是建立更多直接选举产生的单一目标主体,这些主体与选举产生的地方议会有相同地位,由此使地方居民能够更多地控制地方公共服务的提供,人们在参与地方公共服务运行的过程中不受政党政治的影响。[23]第二是建立更强的社区政府。英国地方政府的规模较之欧洲其他国家规模大很多,相应的覆盖人口也较多,不能很好地代表社区居民的利益。但英国的乡村地区存在大量教区议会,这些教区议会是英国最基层的地方政府。斯托克和威尔逊认为有两种建立更强社区政府的选择:一种是取消所有教区议会,在英国所有地区、无论是城市还是乡村地区,建立全新的选举产生的社区议会;另一种是保留乡村地区的教区议会,但这些教区议会要不断地与时俱进,同时在城市地区建立相应组织,[24]使地方政府更好地代表地方利益。第三是建立战略型地方政府,由中央政府赋予地方自治政府相应的自治权。这一设想类似于英国自治市建立之初,国王颁发特许状赋予自治市相应特权。此种做法需要根据各城市的能力和特色赋予其更多的财政权和立法权,使之能够更加自由和灵活地发展和创新。

  2.“新地方主义”的政策保障。新地方主义者提出,“新地方主义”不应仅仅是一种新的制度构想,同时应该是在整个政府政策范围内实施的现实。未来的地方政府体制应根据地区需求加以设计,应该给予人们更多权力控制自己社区的公共服务和功能。[25]2010年英国联合政府的《政府项目》(Program for Government)表明:“政府要把权力从威斯敏斯特转移给人民。我们会提倡权力下放和民主参与,给予地方议会、社区、邻里和个人新的权力……。”[26]英国政府通过的《2010年地方主义法案》(The Localism Bill 2010)也表明要下放更大的权力,向地方政府分权,包括:给予地方议会“一般权限”(general power of competence),允许地方议会从事任何法律许可的活动或商业,给予地方政府和社区群体更大的财政自治权等。[27]该法案进一步明确地方当局的权限范围,尤其在规划和住房政策上,废除了“区域空间战略”(Regional Spatial Strategies),将更多自主决定权下放给地方政府和邻里社区。2012年联合政府取消了区域发展机构(Regional Development Agencies),代之以地方企业伙伴关系(Local Enterprise Partnerships),地方当局和商业机构联合起来共同促进地方经济发展。

  3.新地方主义面临的问题。新地方主义在英国未来发展中面临的主要问题来自中央政府和地方政府两个方面,双方秉承的文化理念有所不同。如今,来自中央政府的压力是传统的中央主义仍占据着上风,中央政府和文官着重政策制定和立法,留给地方政府的是政策的实施。[28]在这种文化理念下,英国地方自治的发展要求中央政府的政策方针有所改变,要求中央政府在注重政策制定的同时关注政策结果,培养地方政府的治理能力,给地方政府一些政策制定权。英国的地方自治要想真正回到拥有更多自由裁量权的年代,中央政府和地方政府双方都需要有所改变,要打破中央主义始终占据上风的趋向,实现中央主义和地方主义传统的共同发展。

  “新地方主义”事实上是英国中央政府的一种指导原则,体现为地方自治的有限性,地方始终是主要政党大选的预备战场。尽管中央政府不断表明要给予社区更多民主、确保社区更大的自治性,但实现的目标依然模糊和不确定。

  历史上,英国长期呈现为中央集权主义与地方自治性并存的形态,尽管不同时期双方的比重有所不同。在当今地方自治权力扩大和地方利益诉求不断增加的情况下,地方政府不可避免要继续与中央政府保持密切联系。基于悠久的传统,英国人始终尊重地方自治的现实,希望保持此种地方政府体制并切实发挥其功能,在此基础上形成“新地方主义”的理论观点,强调在中央和地方相结合的基础上发展新的地方自治体制,既执行国家标准,又鼓励地方创新,既加强政府行政领导,又提高公众参与,将中央指导与地方自治相结合,实现两者间的平衡。有关“新地方主义”和英国地方自治改革的争论还会继续,中央和地方关系的调整以及新型地方治理模式的建构在英国将是一个长期存在的问题。

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来源:《国家行政学院学报》 [关闭] [收藏] [打印]

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