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政府改革

包国宪:我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析

作者:包国宪,曹西安  时间:2010-04-08   浏览次数:0

20世纪中叶以来,受凯恩斯主义的深刻影响,西方国家普遍对社会公共事务实施积极干预,导致政府规模不断扩张,大政府管理模式的弊端日益暴露,政府面临着严重的财政危机和公众信任危机,财政压力和选民要求更高的工作绩效,推动西方国家掀起了政府改革的浪潮。在我国,随着社会主义市场经济体制改革的不断深化以及加入世贸组织,客观上要求政治权力的行使再不能像计划经济时代那样随意、专断,政府职能及其目标模式与管理方式、方法都必须置于世贸组织的规则框架之下。如何转变政府职能,适应市场经济和全球化的需要是我国各级政府面临的重大课题。同时,随着我国民主政治的推进,政务公开的程度和公众参与意识的提高,自20世纪90年代起,我国许多地方政府部门开始学习和借鉴西方发达国家新公共管理的经验,进行了政府绩效评价的探索和尝试。
  (一) 历程回顾
  从我国地方政府绩效评价的初衷来看,其实践大体可分成四个阶段。
  第一阶段是以提高政府机关工作效率为目的的政府绩效评价。1997年9月,江泽民同志在中共十五大报告中指出:“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响到党和群众的关系”。朱镕基总理在多次会议上强调要通过改革创造一个高效、廉洁、有权威的政府。政府官员和专家学者们也都认为,建立与我国逐渐成熟的社会主义市场经济形态相适应的政治体制的改革势在必行。对机构改革而言,就是根据精简、统一、效能的原则,转变政府职能,建立办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体制。1998年2月,中共十五届二中全会审议通过了《国务院机构改革方案》。在基本完成了国务院各部门的机构改革工作以后,我国还继续进行了中共中央部门的机构改革以及省、市、县、乡级的政府机构改革和事业单位的改革等。配合这一改革任务,一些地方政府相应开展了以提高政府机关工作效率为目的的绩效评价活动。福建省漳州市通过两个层面对机关绩效进行考核:一是由市考评市直单位,由单位考评工作人员;二是由县考评各县直单位,由单位考评工作人员。之前,深圳市于1991年、北京市和山东省于1995年、吉林省于1997年、重庆市于1998年分别实施了行政效能监察的实践探索。
  第二阶段是以改善政府及行业服务质量、提高公民满意度为目的的政府绩效评价。我国体制改革的深化要求各级政府部门和各行业不断地更新观念,更新工作方式方法,不断提高服务质量和水平。在此背景下,许多地方政府开展了绩效评价活动。1994年6月,烟台市针对城市社会服务质量差的问题,借鉴英国和香港地区社会管理部门的做法,率先在烟台市建委系统试行“社会服务承诺制”。2003年10月,湖南省湘潭市开展了社会公认评估活动,77个市直单位领导班子要过社会公认评估关。除此以外,厦门市政府于1998年5月颁布实施了《厦门市民主评议行业作风暂行办法》;上海市于2001年2月对旅游行业、2004年对通信行业进行行风评议;青海省于2003年、江西省于2004年对通信行业进行行风评议;河北省于2004年对司法和行政执法部门进行评议;江苏省无锡市于2004年8月对律师行业进行评议,等等。1999年10月珠海市正式启动“万人评政府”活动,一个由人大代表、政协委员、新闻记者、企业代表组成的200人测评团,明察暗访,并用无记名方式对被测评单位作出“满意”或“不满意”的评价;之后,珠海市又连续大规模地开展这种评价政府活动。类似的活动也在我国其他地方广泛地开展,1998年沈阳市的“市民评议政府”;1999年起每年一次的南京市“万人评议政府”;2000年邯郸市的“市民评议政府及部门问卷调查活动”、广州市的“市民评政府形象”活动;2001年辽源市的“万名市民评议政府活动”;2002年温州市市民对“48个市级机关部门满意度测评调查”、邵阳市的“优化环境综合测评”;2003年北京市的“市民评议政府”活动;2004年年底西安市的“网民热议西安发展十大教训”活动等。这些评价活动的开展,促使政府部门把关注点向公众转移,对于政府转变工作作风,改变服务态度,提高服务质量具有重要的作用。
  第三阶段是以建设效能政府、全面提高政府管理质量和能力为目的的政府绩效评价。2002年11月江泽民同志在中共十六大的报告中正式提出了进行新一轮机构改革,与中共十五大报告中关于机构改革的论述比较,这次关于机构改革的提法、目标都明显深化了。要求按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的思想,继续推进政府机构改革;2003年2月的中共十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》,指出通过机构改革建立全新的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制,更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。各级地方政府围绕着这一要求,对政府及其部门进行改革,力求建设效能政府。自1999年起,青岛市委、市政府借鉴发达国家的有益经验和现代企业管理的先进模式,确立了督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合的新的督查模式。从2001年开始,厦门市思明区探索构建一个适应地方实际的公共部门绩效评估模式,对于明确政府各部门工作人员职责、创造性地完成任务、提高服务质量和工作效能起到了推动作用。2004年7月1日,重庆市正式开始实施《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》,这一办法通过18种问责情形和七种追究责任,对政府行政“一把手”追究其不履行或不正确履行法定责任,引起国内外广泛关注。
  第四阶段是根据广义政府绩效概念内涵,以强化公共治理为目的的政府绩效评价活动。2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政纲要》,强调政府工作要依法行政,基本要求是:合法行政、合理行政、程序正当、权责统一、诚实守信;2004年7月,《中华人民共和国行政许可法》正式施行,这部法律对于推动政府规范审批行为,依法行政,保障和扩大民权,具有重要的意义。2004年9月召开的十六届四中全会上,胡锦涛总书记提出构建社会主义和谐社会的命题,指出我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。据此,我们提出了广义政府绩效的科学概念,认为完整的政府绩效不仅仅表现为政府的行政结果与行政投入之比,还应当包括公民满意度和地方发展战略机制两个重要方面。并在这一思想的指导下于2004年年底至2005年年初组织了甘肃省政府所辖的14个市(州)政府和39个部门的绩效评价工作,完成了评价报告并向社会发布了评价结果。
  (二) 模式分析
  我国地方政府绩效评价的实践丰富多彩,形式各具特色,但有些又有着共同的本质。综合来看,形成了四种较为典型的评价模式。
  1. 甘肃模式。2004年10月份,针对甘肃省非公有制经济发展缓慢、落后的情况,甘肃省政府决定让非公有制企业评价政府绩效,以制定发展非公有制企业的政策。并将这一评价工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施,开创了我国第三方评价政府绩效的先河,形成了独具特色的“甘肃模式”,具有重要的里程碑式意义。
  后现代国家的治理理论强调国家提供服务下的多元分权管理,提倡政府、市场、非政府组织及公众在内的多元主体通过合作、协商等伙伴关系对公共生活进行协同管理,以实现“善治”的状态。甘肃模式把评价权交给政策直接受益者——非公有制企业,把评价组织权交给第三方学术性中介组织,评价的指标体系公开,评价过程透明,评价结果向社会公布,是我国公共治理的真正开端,也是我国政治文明建设的重要成果和显著标志之一。甘肃模式适用于从外部多角度对政府的一般职能和整体行为进行评价。作为第三方评价,其组织机构独立于政府之外,可以使评价工作免受长官意志的干扰;由专业人员组成的第三方评价机构具有理论和学术优势,其评价结果会更加公正;第三方强烈的成本意识有助于评价活动向着高效、低成本的方向发展;第三方组织的政府绩效评价活动,可以获得较为广泛的民间基础,更容易得到公众的认同,促使公众对公共事务由被动关心转为主动介入。但是,这一评价模式应与政府的权威性很好结合起来,否则,政府可能会坚持自身的权威性并用其去掩饰暴露出来的问题,使得评价结果得不到落实和运用。另一方面,第三方组织的政府绩效评价活动所需的信息获取相对困难,尤其是说服性强的数据资料。
  第三方评价的顺利开展必须建立在政府和公众对政府绩效评价足够重视、电子政务发展程度高、民主政治建设较为完善等基础之上。在我国,第三方评价政府绩效刚刚起步,今后要从以下几个方面不断地完善这一评价模式:第一,加强第三方评价机构自身的建设,包括理论建设、科研队伍建设、科研方法和技术开发以及相关的配套设施建设。第二,借鉴市场经济的办法,形成多功能、多层次的绩效评价体系和管理机制。第三,评价机构必须坚持评价组织的独立性、评价内容与方法的科学性、评价过程的公开透明性和评价结果的客观公正性,通过实践逐步赢得评价的权威性,树立第三方评价机构自身的公信力。第四,保障经费来源。第三方评价机构的性质应该是非盈利性的,经费可以由各种基金项目资助或受委托评价取得。
  2. 青岛模式。为了打造高绩效的政府组织,推进各项重大决策的科学化和落实,不断提升城市的核心竞争力,自1999年起,青岛市委、市政府从战略管理的高度开展督查考核工作,把抓落实工作摆到了与制定决策同等重要的位置,创造性地把督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合,形成了“青岛模式”。1999年河北省确立的县(市)党政领导班子考核目标体系和2004年7月重庆市开始实施的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等都与“青岛模式”具有相同的本质内容。
  我国宪法规定:“中华人民共和国一切权力属于人民”,“人民依照宪法规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务、管理社会事务”,并有权监督国家机关和工作人员。但长期以来,人民对国家机关及其工作人员的监督由于各种原因没有真正落实,监督流于形式。青岛模式是把督促检查和政绩考核结合起来的新的督查模式,对我国各地的督查和考评工作有着重要的指导借鉴意义。这一模式变传统单一型的督查为复合型的督查,变传统的封闭式的“决策——执行”为开放式的“民主决策——督促检查——考绩评人”模式,做到督事、评绩、考人、查纪“四位一体”。它通过战略目标分解,把各项重要决策、工作目标和部署转化为具体的、可操作、可监控和考核的指标,党委、政府抓大事、重考核,进一步转变政府职能,提高了效率;它鼓励各地因地制宜地制定各自的指标体系,发挥各地优势特色和积极性;它以“人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应、满意不满意”作为检验政绩的最高标准,把广大干部创造业绩的强烈愿望和自觉地实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益结合起来。青岛模式是对传统的督查方式的科学创新,适用于新时期对政府部门和公务员的工作进行评价和督查。
  在今后的运用过程中要从以下几个方面对这一模式加以完善:首先,关于考核结果的使用。一要谨慎,尽量避免把最终考核结果简单地、直接地、刚性地和每个公务员的工资、奖惩甚至升迁挂钩。二要注重通过考核尤其是对不同单位的考核,培育和激发单位成员的协作精神和团队意识,同心同德地搞好工作,努力提高部门或团队绩效。三要注重考核结果的引导功能,将考核结果与对考核对象的鼓舞、激励以及教育培训有机结合起来。其次,绩效考核的组织者——目标管理绩效考核委员会应该更多地吸收非政府人员参与,尤其注意吸收政府服务的直接对象的参与。这样,参与人对政府工作的完成情况和完成过程更加关注,责任心更强,督查、考核才能落到实处。
  3. 思明模式。从2001年开始,厦门市思明区对公平政府、责任政府、服务政府等多种实现形式进行反复的探索、实践、分析和比较,最终确立打造一个“事要办好、钱要花少、人民还要满意”的绩效型政府为目标,进行公共管理体制和运作模式的多方面创新。其中,创新了政府绩效评价方式,建立了一个适应地方政府实际情况的公共部门绩效评估体系,形成了“思明模式”。
  思明模式是以提高政府能力为中心的自我评价,属于较为成熟的内部评价模式。和其以前的政府绩效评价相比,这一模式有以下特点:第一,把评价从任务式变成战略式。不是为评价而评价,而是为了服务于绩效政府的建设。第二,创新政府绩效评价指标体系。一是明确考评对象的绩效指标;二是建构一个由“维度——基本指标——修正指标”组成的多维度指标模型;三是将可以量化考核的公共行政服务,尽可能通过数量指标的形式反映出来。第三,科技含量高。一是依托高校,成立课题组,并在调研、论证的基础上建构评价指标体系,制作项目课件;二是通过办公网络的利用,实现绩效评价网上操作。思明模式适用于政府部门内部的业务测评和干部考核,可以有效地服务于“绩效型政府”建设。这一评价模式有助于在政府机关工作人员中引入和深化绩效管理理念,树立成本与效率观念、顾客至上与服务意识、市场竞争意识等;有助于促进政府职能转变,实现科学的职能定位。同时,这一评价模式的评价主体对评价对象了解深刻,对相关信息的掌握充分、准确,有利于做出正确的判断;内部评价活动便于组织,评价资料、评价数据容易获取且多属于第一手资料,可以节省时间、物力、人力和财力,提高评价效率;内部评价权威性高,评价结果很容易得到充分的应用。此外,思明模式在具体运用中还体现以下优点:第一,在方式上,改变了传统行政考评于年底组织大规模检查评比的方式,使被评价部门不再疲于应付,避免了行政资源的浪费。第二,在制度上,确定相对稳定的公共部门绩效指标,解决了政府工作的临时应付性和弄虚作假。第三,现代科学技术的运用,软件的开发,一方面,操作方便,适用性广;另一方面,提高了效率并有效地排除人为因素对评价工作的干扰。
  思明模式把政府绩效评价作为一个理性工具来应用,对其建设绩效型政府起到了实实在在的作用。但是,作为一种自我评价模式,思明模式不可避免地具有很强的“政府主导”色彩,由于受到自我认同等心理因素和利益驱动的影响,这一评价模式具有一定的局限性,评价结果常和公众、企业的感受存在一定差距。在今后的实践中,应从以下两个方面完善这一评价模式:首先,最大限度地减少人为因素的干扰,尽可能选择中立的评价主体,多采用可量化的、刚性的指标体系,并将评价过程和评价结果尽可能公开、透明,接受监督。其次,把评价活动规范化、制度化,提高政府部门及其公务人员对其绩效期望的预期,以推动政府工作目标的实现以及对其行为的约束。
  4. 珠海模式。为了加强“高效率办事、高质量服务、让人民群众满意”(两高一满意)的机关作风建设,1999年10月,珠海市启动“万人评政府”活动,用无记名方式对被测评单位做出“满意”或“不满意”的评价;2000年珠海市“万人评政府”的内容有所增加;2002年珠海市向社会发放了万余份测评问卷,考核各被测评单位的工作情况;之后,珠海市又连续大规模地开展这种活动,形成了“珠海模式”。此外,我国其他地区如沈阳市、南京市、邯郸市、辽源市等开展的“万人评政府”活动都与“珠海模式”有着相同的本质内容。
  珠海模式是政府主导的民意测评,主要适用于公众从宏观上对政府工作的总体情况进行测评,以作为政府了解民心民意的一种手段和方法。这一模式也适用于对其某一个部门或某一项具体工作的服务质量进行评价。和其以前的政府绩效评价相比,珠海模式的评价原则向“服务原则”和“公众满意原则”转变,体现了政府工作的关注点由“政府本位”向“公民取向”转变。这一评价模式采用定性指标,把公众的“切身感受”作为衡量政府绩效的尺度;评价主体与评价对象分离;评价主体的选择具有一定的随机性。政府机关的工作是面向社会、面向纳税人和公众的,政府所提供的公共服务只有满足了其服务对象(公众)的需要,政府价值才能得以实现。政府工作干得好不好,绩效大不大,感受最深切、看得最清楚、最有发言权的当然是纳税人和公众。但长期以来,由于较低的政治功效感、过高的监督恐惧感、淡薄的公民权利意识、较少或不通畅的民意表达渠道制约了我国公民的参政与监督行为。因此,这一模式在运用中显示了明显的优点:第一,通过公众对政府绩效的评价,一方面提高了公众的民主观念和参与意识,另一方面可以对政府部门的工作起到监督作用。一般而言,社会公众对政府的反控制和制约能力越强,政府的行政效率越高,政府绩效也越高。第二,引入“使用者介入”机制,评价结果更具有参考价值。第三,民意测评、问卷调查等方法的采用有助于深化政府机关工作人员的服务质量与顾客至上等意识。
  政府组织的公众评价政府活动贯彻的是服务质量与顾客至上的政府绩效管理理念,这种评价模式在很大程度上解决了我国政府机关工作人员中普遍存在的“顾客盲”问题,体现人民当家做主的社会主义国家的性质。因此,这一评价模式被许多地方政府以各种形式广泛地运用。但珠海模式在实践过程中存在着一定的问题:第一,信息的匮乏和认知的偏好在一定程度上制约了公众的评价。在我国,由于地方政府政务公开程度不够,电子政务发展水平不高,普通公众拥有信息的有限性和不完整性,往往使得他们不能对政府机关的绩效情况做出准确的判断和评价。第二,评价组织者和评价主体的专业性不足可能会带来一系列方法和技术上的问题。第三,这一评价模式的组织者和评价对象合而为一、利益相关,评价组织者可能会有意或无意地对公众进行感情和价值上的引导,甚至会出现评价数据统计和整理中的“暗箱操作”。第四,社会公众对政府评价制度化程度低,常常表现为一种受“邀请”式的评价,其评价之外的干扰因素较多,会影响评价结果。对此,我们应从以下两个方面改进:首先,完善信息交流和沟通机制,建构能持续提供有关公众需求与满意程度的信息反馈机制,积极创建与推动实现电子政府,以此来推动政务公开诸如规范政务公开的内容、公开办事的程序和政务公开的形式,使公众在更多的领域、更深的层次上了解政府。其次,建立健全公众参与机制,明确公众参与政务的范围、程序和方式,扩大公众参与渠道,通过公众和政府的有效互动,实现政府绩效评价应有的意义。
  (三) 建议与展望
  西方发达国家对于政府行为的约束来自于其社会传统和国家法律,又凭借着新公共管理运动的推动力,使得政府绩效评价活动得以顺利地进行,而我国的政府绩效评价活动刚刚起步,其研究是从个别的“点”开始的,全面推进的动力不足。我们要勇于实践,大胆探索,逐步地找到一条适合我国国情的、适合各地具体情况的地方政府绩效评价之路。
  1. 加强对地方政府绩效评价管理的研究。我国地方政府绩效评价中存在的许多问题与其绩效评价管理有关。因此,研究建立我国政府绩效评价的管理机制,包括地方政府绩效评价的管理体制、地方政府绩效评价的相关立法、地方政府绩效评价的行业监管和行业规范、地方政府绩效评价的结果管理等方面的问题,对于我国地方政府绩效评价活动的健康、持续和有序开展具有极为重要的作用。
  2. 形成中国地方政府绩效评价组织的创新模式,为地方政府绩效评价提供理论。目前,国内外关于政府绩效评价的组织管理形式多种多样,其中不乏富有特色的评价组织模式:如英国的雷纳评审、加拿大的政府部门改革方案、欧美的政府进行自评计划以及我国地方政府绩效评价的“四大模式”等。总结这些实践的经验教训,分析其评价的组织模式并进行比较研究,提出中国地方政府绩效评价组织的创新模式,将为中国地方政府绩效评价提供理论范式,并为预防中国地方政府绩效评价实践的盲目性、随意性提供理论指导。
  3. 优化政府评价组织的管理流程,提高政府绩效评价的效率和质量。政府绩效评价是一项系统性、复杂性的工作,评价环节多、内容广泛、信息量大,由此决定了政府绩效评价需要投入大量的人力、财力和物力。如果花了大量的人、财、物,而未能达到评价的预期效果,将直接影响到评价的效率。因此,从中国的行政管理实际情况出发,根据不同评价类型的组织模式,设计出管理流程、管理技术标准及组织操作规范等,这将有利于提高政府绩效评价的效率和质量。
  4. 规范政府绩效评价参与者的职、权、责。地方政府绩效评价有一系列的参与者,包括评价的监督管理者、评价的组织者、评价主体和评价对象等,每一类参与者应该有相对规范的职、权、责界限。否则,就可能出现职、权、责的混乱而带来评价的错位、越位和缺位。因此,厘清地方政府绩效评价的管理权、组织权和评价权的内容及其归属问题具有重要意义。
  【作者单位:兰州大学中国地方政府绩效评价中心】        

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