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政府改革

王满传:深化行政体制改革 营造东北振兴的良好制度环境

作者:  时间:2017-08-29

 王满传  国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长兼秘书长    

    东北新一轮振兴,制度环境是关键因素。近年来,随着国家行政体制改革持续推进,东北地区在以“放管服”改革为代表的行政体制改革进程中取得了相当的进展,简政放权工作得到持续推进。但当前“放管服”改革仍存在概念不清、配套不够、放权不放网等问题。东北地区应紧跟政策要求、结合自身实际,走得更快、改的更深,深化“放管服”精简化、一体化、标准化、网络化、公开化改革,切实改革政府机构设置、规范行政权力运行,形成良好制度环境支撑,为东北新一轮振兴增强动力、激发活力、凝聚合力。 

  近年来,东北地区经济下行压力巨大,经济社会发展遭遇诸多困难与问题。新一轮东北振兴战略由此拉开序幕。基于我个人的研究,东北地区各方面的发展条件在全国均处于领先水平,自然资源储量大、品位高,沿边沿海的区位优势显著,基础设施建设全国领先,人口素质尤其是劳动者人均受教育年限显著高于全国平均水平,并且拥有优秀的、极具影响力的文化传统,东北地区没有理由不振兴。 

  但东北地区在拥有众多先发优势的基础上陷入发展困境的事实是不可反驳的。对此,我认为,东北地区经济发展乏力的关键因素在于制度环境,必须以深化行政体制改革为手段,切实改革政府机构设置、规范行政权力运行,形成良好制度环境支撑,为东北新一轮振兴增强动力、激发活力、凝聚合力。 

  一、东三省“放管服”改革成绩喜人 

  党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》以来,全国各地积极深化以“放管服”(简政放权、放管结合、优化服务)改革为主要形式的行政体制改革,多年来取得了不小的成绩,为我国实现治理体系与治理能力现代化起到了重要支撑。在东北新一轮振兴的背景下,东北三省“放管服”改革成绩同样喜人,重点列举如下。 

  1.辽宁省:2013年到2015年,省政府分5批取消、调整行政审批事项1631项,2016年又分两批取消行政审批事项合计178项。与2011年(5736项)相比,经过几轮改革,行政职权砍掉3808项,精简比例达到66%。鞍山市和沈阳市铁西区建设工程项目审批由最长275天减少到40天。目前保留的行政权力为1928项,省级直接行使的为1100项。 

  2.吉林省:行政审批事项由2013年的592项减少到193项,降幅67.4%;投资项目报建审批累计压缩时限130多个工作日;自行设置的71个职业资格全部取消; 2230个职业(工种)的资格考试鉴定停止发放职业资格证书; 取消“奇葩证明”42种;新设企业办理时间压缩85%以上;投资项目审批提速60%;群众在“一张网”办理审批和服务事项方便度提升69.6%。目前仍保留的行政权力3675项。 

  3.黑龙江省:20135月至今,连续十轮清理共取消下放行政权力942项,取消占比76%;行政审批精简率为66.7%、行政权力精简率为71.2%;取消50项自行设定的职业资格事项,对没有国家相应职业标准作为依据的279项职业资格鉴定通用工种暂停实施;固定资产投资项目审批事项由119个缩减至77个;省市县三级实际管理定价项目由84项缩减到41项,减幅超过50%。目前仍保留的行政权力3119项,精简69% 

  综上可见,东北地区“放管服”改革已取得诸多进展,东北制度环境改善已取得了一定成果。 

  二、东三省“放管服”改革仍存诸多问题 

  尽管东北地区“放管服”改革在近年来取得诸多进展,但在改革过程中也同样浮现出诸多新问题、新麻烦。这些问题既是东北地区所面临的问题,也是全国深化行政体制改革所面临的问题。具体而言体现在以下方面。 

  1.行政权力概念模糊 

  从上述东北三省“放管服”改革数据及对全国其他省份的统计可以看到,各地行政权力清单中所列出的行政权力事项差距极度悬殊。例如,广东省目前公布仍保留权力事项6971项,而同为省级政府的辽宁、吉林两省,则仅保留19283675项。从根本上说,出现这一情况的原因在于各地对“行政权力”、“权力事项”的概念界定不统一、口径不清楚,从而出现地区间差异极大、难以有效把控改革进程的突出问题。 

  2.改革配套联动仍不足 

  在深化行政体制改革进程中,李克强总理曾在多次电视电话会议上强调改革配套联动不足的问题。具体而言,即各地在推进行政体制改革的过程中,部门之间、地区之间、层级之间改革不配套,群众完成审批过程常需多部门、多地区奔波,审批许可证离开所在地即“失效”的问题频繁出现。归根到底,这些问题的出现是行政体制改革过程中改革配套联动不足所导致的。 

  3.后置审批仍繁杂 

  后置审批繁杂是行政体制改革现存的重要问题。以工商登记为例,审批事项由226项减少到197项,减少的审批项目有很大一部分实质上进行了后置,形成了“注册容易生存难”的怪象。江苏省编办曾进行相关统计,目前该省仍有164项后置审批事项,建筑项目更是需要经过22道程序、66道审批。可见,后置审批繁杂为群众带来了极大不便,是行政体制改革中需重点解决的问题。 

  4.放权过度与放权不足并存 

  放权过度与放权不足是行政体制改革中“简政放权”领域的突出问题,也是难以避免的改革失误。一方面,放权过度普遍存在,国家审批事项层层下放,频繁出现下放过度导致该事项失去原有功能的问题,增加了额外的行政成本。另一方面,以“放权不放网”为代表的放权不足同样多见。各地区普遍存在行政权力向地方下放后,系统、网络不向地方转移,在当前各职能部门系统、网络仍未统一的现状下,这一问题同样大幅增加了行政成本,放权反而成为负担。 

  5.审批行为不规范与法律法规滞后并存 

  在行政体制改革推进过程中,审批行为不规范也成为广大群众普遍反映的问题。在审批事项减少的同时,通过每一项审批的难度却加大了。简言之,审批事项缺乏标准、缺乏规范,给群众造成了“不知道审批条件、不知道审批流程、同样条件可能批可能不批”的不良印象,亟待妥善解决。 

   审批行为不规范同样折射出相关法律法规的不健全。基于各类调研可以看到,一些地方反映,法律法规未及时跟进行政体制改革进程,频繁出现“一改就违法”的情况。由此可见,必须加快健全行政体制改革相关法律法规、完善审批程序与审批标准,切实减轻群众负担。 

  三、继续深化东北地区行政体制改革势在必行 

  1.行政体制改革出现新变化 

  2013年以来,行政体制改革经过多年推进,已经进入攻坚期、深水区。四年多来,以东北某些地区为代表的我国行政体制改革进程正发生以下变化,深化改革的难度与迫切性显而易见,继续创新思路、深化改革可谓势在必行。 

  1)改革难点由审批多变为审批难、审批乱; 

  2)改革焦点由政府部门变为行政权力关联事项; 

  3)改革事项由重点大企业事项变为中小企业和群众事项; 

  4)企业痛点由创新投资难变为生产经营障碍多、管理乱; 

  5)审批服务由效率低下变为不公平、不公开; 

  6)政府部门不讲诚信现象日益凸显; 

  7)税费负担有所加重; 

  8)政府管理人员由乱作为变为慢作为、不作为; 

  9)改革向基层落实的障碍由动力不足变为法律法规滞后; 

  10)政府监管人员由观念滞后、认识不足变为动力不足、能力不足。 

  2.应以“五化”为目标深化“放管服”改革 

  东北地区行政体制改革的关键,仍然在推进“放管服”改革这一核心之上。根据相关研究,我认为,东北地区下一步的主要方向是以“五化”为目标深化“放管服”改革,进一步优化东北地区制度环境,从而为东北新一轮振兴增强动力、激发活力、凝聚合力。 

  一是“精简化”。“简政放权”仍应成为东北地区行政体制改革的重中之重,必须在审批要件、审批流程、审批时限等多方面实现进一步精简,借鉴浙江省“最多跑一次”、江苏省“不见面审批”等先进经验措施推动简政放权落到实处。 

  二是“一体化”。针对东北地区普遍存在的改革配套联动不足问题,必须以“一体化”思路积极推动政府部门信息系统一体化与组织机构一体化,逐渐打破“一事一系统,部门各不同”的混乱局面,真正减轻群众负担。 

  三是“标准化”。必须针对当前普遍存在的审批标准不一、统计口径不一等问题开展“标准化”改革,制定严格、清晰的审批标准,形成明确、可操作的统计口径,为深化“放管服”改革提供有效支撑。 

  四是“网络化”。当前,人工智能发展已上升为国家战略,深化“放管服”改革应当注意紧跟时代潮流,借助“互联网+”、人工智能等现代科技手段提升改革效率、创新改革路径、扩大改革影响。 

  五是“公开化”。“放管服”改革过程中所出现的不公平、不公开现象同样较为严重,引起了广大人民群众对政府行政能力的怀疑与不满。为此,应当加大力度推进政务公开,不遗余力打造“阳光政府”,真正使改革进程为人民知晓,改革效果由人民监督,改革成果由人民共享,为东北新一轮振兴提供有力支撑。 

  (根据速记整理,未经专家审阅)

    

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