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政府改革

浅议中国事业单位管理体制改革

作者:  时间:2011-10-06   浏览次数:0

   事业单位管理体制是我国传统计划经济体制的产物,是我国特有的现象,其优劣决定着事业单位的活力及其在社会活动中的影响力。过去30多年的历程中,我国事业单位管理体制改革取得了巨大的进步,但从总体上看,目前它与社会主义市场经济体制建设和各项事业的发展还不相适应,且远远滞后于政府改革与企业改革,“政事不分”、人事管理机制落实不到位、资源配置的非社会化等问题仍十分突出。因此,事业单位管理体制改革应围绕在对事业单位进行重新分类的基础上,进一步理顺政事关系、重塑政府部门与事业单位的关系模式,完善事业单位人事制度,建立多层次、多形式的分流人员安置制度,健全社会保障体系,科学规划、整体推进,从而改善公共服务供给质量,完善政府公共服务体制。

   事业单位管理体制是在我国传统计划经济体制下所形成的,是国家对事业单位管理权限划分和管理资源配置的制度的总称,其优劣决定着事业单位的活力及其在社会活动中的影响力。主要包括科技事业单位管理体制、教育事业单位管理体制、文化事业单位管理体制、卫生事业单位管理体制、体育事业单位管理体制及其他有关方面的事业单位管理体制。

  一、我国事业单位管理体制改革历程及深化改革的原因分析

  1978年党的十一届三中全会以来,我国开始对事业单位及其管理体制进行改革。纵观30多年的改革历程,大致可以分为四个阶段:

  第一阶段:恢复与初步探索阶段(1978年-1987年)。从1978年党的十一届三中全会开始到1987年党的十三大,其主要任务是恢复在文化大革命惨遭破坏的各种制度,是事业单位改革的恢复与探索阶段。这一期间对教育、科技、文化、体育、卫生等各项事业单位的管理体制改革和人事制度改革进行了初步尝试和探索,基本理顺了高等教育和基础教育体制,调整了高等院校和科研机构设置,恢复了职称评审工作,开始推行专业技术职务聘任制;并根据“管少、管好、管住”的原则,适当下放了事业单位组织人事权限,进行了机关后勤社会化的试点,初步搞活了事业单位人事制度。这一阶段先后出台了《教育工作汇报提纲》《关于中等教育结构改革的报告》《关于普及小学教育若干问题的决定》《关于科学技术体制改革的决定》《关于卫生工作改革的若干规定的报告》《关于教育体制改革的决定》《关于艺术表演团体的改革意见》等文件,为事业单位改革提供了导向性意见。总的说来,这一阶段是处于微观层次的、初步探索的试点改革阶段。

  第二阶段:实施与拓宽阶段(1987年-1992年)。从1987年党的十三大到1992年党的十四大,是事业单位管理体制改革实施与拓宽阶段。这一阶段改革的主要内容是:下放权力,扩大事业单位管理自主权;对国家机关所属事业单位进行了清理、整顿,并实行归口管理;建立了政府特殊津贴制度;对各类人员实行分类管理,进行工资分配制度重大改革;人才市场作为新生事物开始自下而上地涌现;进行了管理人员和专业技术人员辞职辞退制度的试点;进一步推行专业技术职务聘任制。{1}总的说来,这一阶段从中央到地方在制定、实施党政机关机构改革方案的同时,都提出了事业单位改革的意见,为今后的改革奠定了基础。

  第三阶段:落实与深入发展阶段(1993年-2000年)。从1992年党的十四大召开之后到2000年,事业单位改革开始进入到落实与深入发展阶段。这一阶段主要落实了改革的一些具体举措,如下放人事、财务权力,扩大事业单位自主权等等,各地区、各系统的试点工作取得一定的突破性进展。这一阶段,关于科教文体卫等各项事业体制改革的方案纷纷出台,各省市地区也制定和发布了一系列相应的政策文件,改革得到不断推进。事业单位管理体制的改革从可能性、必要性的改革进入到实质性的实施阶段。

  第四阶段:深化与逐步完善阶段(2001年至今)。2000年以来,事业单位改革的步伐明显加快。从2001年开始,事业单位管理体制改革开始进入到深化与逐步完善阶段。这一阶段改革的主要内容是,确立科学化的事业单位管理体制总体布局,推行多样化的分类管理制度,不断加大改革力度、不断丰富改革内容,整体推进事业单位人事制度、分配制度、社会保障、考核等基本配套改革。在这一阶段,我国事业单位改革与经济体制改革紧密结合,与政府机构改革紧密衔接,部分事业单位开始逐步走向市场。在这一阶段,事业单位管理体制改革得到一个跨越性的发展,由点到面、整体推进,在多方面的试点工作均取得了很大的突破性进展。

  经过30多年的探索与实践,我国事业单位管理体制改革取得了很大的进展和成效,积累了许多有益的经验,在一定程度上激发了事业单位的能力与活力,但由于没有明确的改革目标以及缺乏一个整体性的改革思路,传统事业单位管理体制的许多深层次的问题并未从根本上得到解决,而且随着经济体制改革、政治体制改革和社会转型,传统事业单位管理体制的弊端日益严重,因此,进一步深化事业单位管理体制改革迫在眉睫。只有进一步深化事业单位管理体制改革,才能明确界定和划分政府、企业、事业的职、权、责,转变政府职能,真正实现政企分开、政事分开、企事分开,才能进一步解放和发展生产力,逐步建立和完善社会主义市场经济体制以及与之相适应的各方面的管理体制。

  二、我国事业单位管理体制改革中存在的主要问题

  从总体上看,我国事业单位改革与社会主义市场经济体制建设和各项事业的发展还不相适应,且远远滞后于政府改革与企业改革,传统事业单位管理体制的深层次问题如“政事不分”现象依然存在,人事管理机制也未落实到位,以及由此带来资源配置的非社会化等问题仍十分突出。

  1.“政事不分”现象仍然存在。在我国传统计划经济体制下,国家既包办一切事业,又包办一切企业,造成了政事不分、企事不分、政企不分的管理格局。虽然经过一系列的改革,这种格局有所改观,但是“政事不分”现象仍然存在,主要表现在以下四个方面:(1)政事职权方面。由于行政系统处于主导地位,将资源供给、行政管理、经费划拨等多种职能权力集于一身,因此,一方面,行政机关可以对事业单位进行直接的管理和控制,包揽过多本应属于事业单位的职能权力;另一方面,许多事业单位也承担了大量本应属于行政机关行使的行政执法权、行政监督权等权力和职能。(2)政事组织方面。虽然,在法律上行政机关与事业单位属于两类不同的组织,但到目前为止,事业单位法人制度并未真正建立起来,也就是说事业单位并不是具有独立法人地位的社会实体,往往依附于政府及政府的各个部门。政府按自身模式创建事业单位,事业单位模仿政府机关确定自身的组织结构与运行方式,如也都具有行政级别,也设处、科、室等内部机构等。(3)政事人事管理方面。我国长期实行的是行政事业一体化的人事管理制度对事业单位工作人员进行管理。虽然在2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》中指出要建立职位聘用制后,事业单位开始全面推行聘用制,并逐步将事业单位人事制度与机关人事制度分离开来,但行政事业人事一体化的问题,如套用行政级别对事业单位人员进行管理,事业单位领导基本由政府主管部门委任等现象仍十分突出。(4)政事产权方面。虽然经过这些年的改革,事业单位在经费方面对政府的依赖性已经逐步减小,但是目前我国事业单位经费仍约有60%来自财政全额拨款,约有20%来自财政差额拨款,各项事业经费支出占到了政府财政支出的30%以上,事业单位在财务支持方面对政府的依赖性还是很大的。

  2.人事管理机制落实不到位。1998年,国务院机构改革后,全国经济体制、政治体制改革深入发展,科教文体卫等各项事业管理体制改革都取得了实质性的进展。根据事业单位的现状以及建设社会主义市场经济体制的需要,从2000年年初开始,以“脱钩、分类、放权、搞活”为基本思路、以推行聘用制度和岗位管理制度为重点的事业单位人事制度改革全面启动。

  经过数十年的历程,我国事业单位改革取得了很大的成效,减轻了国家的财政负担,充分调动了各类人员的积极性和创造性,对于促进优秀人才成长,加快队伍建设,增强事业单位的活力和自我发展能力都起到了积极的推动作用。然而,事业单位至今还没有获得完整而充分的人事管理自主权,包括人事制度改革的自主权,这就削弱了它的人事制度创新能力,也就在某种程度上导致了事业单位人事制度活力不足。其次,虽然目前许多省市已经制定并出台了事业单位人事制度综合配套改革方案,但符合各类事业单位特点的人事管理制度还没有完全建立起来,有效的竞争激励机制和自我约束机制还很不健全,能上能下、能进能出的用人机制也未完全形成。如在推进分配、聘用、岗位管理等改革项目过程中,考核、工资等级、奖惩等其它环节及单项制度的配套改革没有随后跟进,一些陈旧的单项人事制度或政策仍在执行。总之,由于事业单位缺乏充分的人事改革的自主权,以及相应的改革配套措施及政策等问题,事业单位人事制度改革还存在一定的滞后性,人事管理机制还未落实到位。

  3.资源配置的非社会化。从资源配置的角度来看,事业单位的设置以及管理都涉及到社会资源的配置问题。目前,我国事业单位资源配置的非社会化问题异常突出,主要表现在各事业单位相对封闭、机构重复设置、整体效率低下等方面。在条状分割的行政管理体制下,由于各事业单位之间互不开放、互不沟通,相互分割、相互封闭,因此在权力扩张欲望的驱动下各事业单位往往都为了自身利益各自为政,各自为“事”,并努力增设扩充机构,重复性设置非常严重。这就使应该是由国家来举办事业变成了部门办事业、地方办事业、行政办事业等“事出多门”的局面,如各种培训机构(或培训学校)和研究院所:各省市不仅有党校、行政学院,还有管理干部学院;不仅党委、政府系统有培训中心,政协系统也有;不仅经委、商委、农委、政法委有各类培训机构,工会、共青团、妇联也有;不仅劳动局、卫生局等各局有培训机构,而且各区县也有。{2}事业单位资源配置的非社会化,大大降低了事业资源的利用效率,造成极大的浪费。

来源:《经济师》2011年第7期 [关闭] [收藏] [打印]

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