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政府改革

四项经济改革亟须推进

作者:  时间:2015-10-02

  ●政府行政层级多,行政成本高,行政效率低,加大了税收负担,政府层级多,基层政府千头万绪,但人手少,精力顾不上,工作服务难以到位,基层政府的官僚主义现象难以得到有效抑制。

  ●“审批难”涉及政府职能、部门利益、操作技术、监督考核等问题,既非孤立存在,也不能单独解决,特别牵涉到的是行政体制性问题,诸如行政效率与透明度的问题,本身就具有全局性意义。只有形成合力,破解“审批难”才不致沦为一句空话。

  ●凭借准入门槛和经营资格的垄断,出租车行业一直把自己隔绝在真正的租车市场之外,在司机叫苦叫穷、市民难以打车过程中,出租车公司坐收巨利。

  中国经济体制改革研究会副会长、北京改革和发展研究会会长、陈剑日前接受《经济参考报》记者专访表示,针对当下中国经济和社会发展中的问题,建议今年中国政府加力推进以下四项改革。

  加大推进四级政府建设的力度

  陈剑表示,政府行政成本是政府向社会提供一定的公共服务所需要的行政投入或耗费的资源,是政府行使其职能必要支出。中国政府层级多,人员多,行政成本自然就高,再加上政府花钱少有节制,因而导致行政成本持续升高。例如,目前大约是23个纳税人养活一个财政供养人员。这与改革开放初期的67:1和1995年的40:1相比,财政供养人员的比重攀升之快,是史无前例的。

  中国财政供养人员主要由三部分组成:一是党政群机关工作人员;二是各类事业单位人员;第三是党政群机关和事业单位的离退休人员。财政部2012年的统计资料显示,到2009年年底,全国不包括中央的地方财政供养人口为5392.6万人。这些都是有公务员编制或者事业单位编制的体制内人员。除此之外,中国还存在大量的准财政供养人员,估计准财政供养人员总人数超过1000万。加上这部分准财政供养人口,到2014年年底,中国财政实际供养人数远超过6400万,超过了英国的人口总量。中国行政成本之高,远超过世界各国的平均水平。

  行政成本高,必然是赋税重,企业压力大,经济增长的动力减弱,这无疑也是影响经济持续增长的因素之一。降低政府的行政成本,提升政府的行政效率,可以有多种手段。但在诸多降低行政成本中,减少政府层级,科学合理设置政府机构,可能是影响最大,也是最持久的举措。

  首先,减少政府层级。陈剑表示,世界绝大多数国家的政府层级只有三级,即中央政府、地方政府和基层政府。中国政府目前是五个层级。即中央、省市区、地市、县市区、乡镇和街道。中国五级政府削减到三级,短期不现实。削减一个层级,分四级设立,通过努力有实现的可能。政府行政层级多,国家行政体制形成了头重、肚大、脚轻的怪状,中间层密集重叠臃肿,造成行政资源浪费,政府行政成本高,行政效率低,加大了税收负担,政府层级多,基层政府千头万绪,但人手少,精力顾不上,工作服务难以到位,基层政府的官僚主义现象难以得到有效抑制。

  其次,调整机构设置。陈剑表示,随着市场经济的不断成熟,国务院行政机构的设置也会随着形势的变化而做相应的调整。改革开放以来,中央和国务院的行政机构已经有7次以上的改革。现有的国务院机构设置,一些部委仍有调整的余地和空间。中共中央所属系列的机构也应当精简。

  发展混合所有制经济需要分类实施

  陈剑表示,党的十八届三中全会提出,“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式。”

  并不是所有类型和所有行业的国企都适合发展成为混合所有制。建议对不同功能的国有企业实行分类改革。对公益类国企,应加大国有资本投入,增强其提供公共产品和服务的能力,尽快改变目前公共产品和服务供给不足的局面。同时采取特许经营的方式,吸引社会资金投入,以改善生态环境,满足人民群众多层次需求。

  对保障类国企,应实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。对竞争类国企,应取消包括贷款在内的一切优惠,使之与其他各类所有制企业平等竞争、优胜劣汰,进一步破除各种形式的行政垄断。

  陈剑认为,发展混合所有制不可能一“混”就灵,必须制定政策细节,需要配套推进。

  首先要调整优化国资布局,国资主要集中到价值形态,成立国有资本投资公司和运营公司,从一般的企业实体中退出。

  其次要优化国资监管方式,创建和形成一个公平的市场竞争秩序。发展混合所有制,国家重在资本运作,不要去管企业内部的事。加强监管,重要的是规范运作,在制度和法律的框架下运作。一方面,从国企自身来说,要进行国有资产审计、评估,要按程序进行,搞清账目;另一方面,从中介机构来说,要公平、公正,按照规则进行。为了防止有人借发展混合所有制侵吞国资或民资,要严格把好资产评估关、价格确定关、交易透明关、资金到位关,做到规范运作、一视同仁。

  第三需要完善职业经理人制度。发展混合所有制,在引入战略投资者能够解决所有者缺位问题的同时,还必须对干部管理体制、用人和分配机制进行改革等。通过员工持股等制度设计让企业管理者的命运与企业捆绑在一起,会有助于所有者缺位问题的解决。

  最后要合理分配国资收益。国企多年不上缴红利,有当年“放水养鱼”的历史背景,但鱼养大了食利自肥,国有资本的收益成了国企高管和职工的红利了。发展混合所有制必须实行价值形态所有权与实物形态所有权的分离,故此,价值形态所有权的收益必须相应明确,只有这样,国企分配的问题就容易解决。

  进一步破解“审批难”

  陈剑表示,“审批难”涉及政府职能、部门利益、操作技术、监督考核等问题,既非孤立存在,也不能单独解决,特别牵涉到的是行政体制性问题,诸如行政效率与透明度的问题,本身就具有全局性意义。只有形成合力,破解“审批难”才不致沦为一句空话。要完全破解审批难的问题,除了国务院常务会议提出的“五大要求”之外,还应当大力推进改革,在以下几方面下工夫:

  一是加快政府向公共服务型政府转变的步伐。政府从全能政府向有限政府转变,只有有所为有所不为,把政府的主要精力用于提供公正法治的市场环境,为公民提供更多的公共产品与服务上来。大量的行政审批,是由中央政府相关部委确定的,中央政府应当进一步加大简政放权力度,着力破解行政审批项目太多、范围太宽、程序过繁、标准过细等弊病。

  二是各部门应当向全社会公布政府的“权力清单”,并规范运行。对一些政府部门而言,行政审批权就是控制、配置相关资源的权力,手中掌握的行政审批项目越多,意味着利用资源的空间越大,寻租的机会和权力变现的渠道越多。所以政府要规范“权力清单”,做好顶层设计,遏制行政权力扩张行政审批的冲动。这其中的关键词是“规范”。

  陈剑表示,规范运行意味着,各部门要对承担的每项审批事项制定工作细则,明确审查内容、要点和标准等,不能够随便再乱画圈圈。严禁擅自抬高或降低审批门槛,避免随意裁量。不规范的行政审批流程容易产生寻租现象,滋生腐败土壤。所谓规范审批流程,其核心理念就是依赖法治,依赖制度建设,法律和制度面前人人平等。

  三是要提高政府的透明度和办事效率,探索一些行之有效的好办法。要打造透明政府,意味着政府的各项行政行为,都应当公开透明,在阳光下运行。较之“审批多”,“审批难”更多地反映了审批程序繁复、行政效率低下的问题。对此,各地应该探索“并联审批”等有效方式,减少合并审批环节,提高办事透明度和办事效率。

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