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政府改革

吹响司法体制改革“决战之年”冲锋号

作者:  时间:2017-04-11

    

  
 

 

  员额制是实现法官职业化的重要基础。图为2016年9月27日,深圳中院举行首批入额法官宪法宣誓仪式。 南方日报记者 鲁力 摄

  司法体制改革已经进入全面决战阶段!今年1月,中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在中央政法工作会议上宣布,今年已进入全面深化司法体制改革的决战之年。

  日前,孟建柱又主持召开中央司法体制改革领导小组会议,再次强调,要努力实现十九大召开前基本完成司法体制改革任务的目标。会议吹响了司改“决战之年”的冲锋号。

  4年前,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,开启了本轮“大刀阔斧”的司法体制改革。

  在以习近平同志为核心的党中央领导下,中央政法委主抓司法体制改革的统筹协调和具体落实。根据中央政法委的数据统计,截至目前,十八届三中、四中全会确定的129项司法体制改革任务中,107项已出台改革意见,5项正完善配套方案,17项正研究制定改革方案。

  司法体制改革的重点是什么?怎样推进?记者进行了盘点梳理,看中央政法委是如何贯彻中央要求,啃改革“硬骨头”的。

  1 明确司法体制改革六项重要任务

  习近平总书记指出,党的十八届三中、四中全会提出的司法体制改革任务,都是看准了的事情,都是必须改的,要坚定不移落实到位。

  如何安排落实这些改革?2013年11月25日,孟建柱在《人民日报》发表了题为《深化司法体制改革》的署名文章。他将司法体制改革的重点放在了6项主要的改革上。

  一是确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权。主要有两项内容:推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理;探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。

  二是建立符合职业特点的司法人员管理制度。主要有4项改革举措:推进司法人员分类管理改革,突出法官、检察官的办案主体地位;完善法官、检察官、人民警察选任招录制度;完善法官、检察官任免、惩戒制度;强化法官、检察官、人民警察的职业保障制度。

  三是健全司法权力运行机制。建立主审法官、合议庭办案责任制,探索建立突出检察官主体地位的办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责,做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。改革审判委员会制度,审判委员会主要研究案件的法律适用问题,推进完善院长、副院长、审判委员会委员或审判委员会直接审理重大、复杂、疑难案件的制度。明确四级法院职能定位,探索充分发挥一审法院明断是非定分止争、二审法院案结事了、再审法院有错必究、最高人民法院保证法律统一正确实施的职能。进一步规范和落实上下级法院的审级监督,确保审级独立。

  四是深化司法公开。着力推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开。

  五是改革人民陪审员制度,健全人民监督员制度。扩大人民陪审员数量和来源,建立随机抽选的机制,保障人民陪审员参审权利,提高陪审案件比例,切实发挥人民陪审员制度的作用。进一步健全人民监督员制度。

  六是严格规范减刑、假释和保外就医程序。

  当然,除了这些重点改革,司改的内容相当多。今年1月召开的中央政法工作会议还提到了今年要推进的另外几项改革任务:全面推开内设机构改革、改革聘用制书记员管理制度、深化司法鉴定管理体制改革、探索非羁押诉讼和刑拘直诉程序等。

  2 试点已扩大至31个省级单位

  推进司法体制改革,任务繁重。习近平总书记指出,司法体制改革要坚持从实际出发,结合不同地区、不同层级司法机关实际情况积极实践,推动制度创新。

  按照中央关于重大改革事项先行试点的要求,2014年6月,中央决定,选择上海、广东、吉林等7个省市先行试点。试点的内容是完善司法责任制、完善司法人员分类管理制度、健全司法人员职业保障制度、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等4项改革。这些改革在司法体制改革中居于基础性地位,是司法体制改革的重点难点。

  一年后,中央深改组第十二次会议同意山西、内蒙古、黑龙江等11省区、市推进4项改革试点。此后,中央深改组第十九次会议又同意,2016年在北京、天津等13个省区市和新疆生产建设兵团适时推广司法体制改革试点。3批试点已经达到31个省市自治区。这也意味着改革试点将在全国推开。

  以司法责任制为核心的4项改革试点启动以来,中央政法委已经连续三年召开座谈会或推进会,推动改革一步一个脚印向前迈进。

  第一次召开司法体制改革试点工作座谈会是2014年7月15日。当时,试点改革刚刚部署,各项任务千头万绪。如何才能统一思想、提振信心、稳妥试点、取得突破,成为会议研究的关键。

  面对7个首批试点省市的与会代表,孟建柱在会上首先强调进一步统一思想,知难而进、攻坚克难。他说,当前,司法体制改革已经进入深水区,面临的大多是难啃的“硬骨头”。特别是完善司法责任制等4项改革,涉及深层次的体制调整,难度很大。完成各项改革任务,不仅需要增强责任感、紧迫感,而且需要知难而进、攻坚克难的胆识和勇气。“现在,历史的重任已经落到我们肩上,作为党的领导干部,应该勇于担当,决不能退却、推诿。希望各级政法机关领导干部坚决克服畏难情绪,以勇往直前、奋发有为的精神状态,推动完善司法责任制等4项改革取得突破性进展。”他还说,多年来的实践告诉我们,只要思路对头、步骤稳妥,认真扎实地去做工作,很多难题是可以破解的。

  孟建柱还指出,各级政法机关在开展试点工作中,既要符合中央确定的政策意见或政策取向,又要坚持从不同地区、不同层级司法工作实际出发,尊重基层首创精神,鼓励试点地区在具体步骤、改革措施上积极探索实践,分类分层研究提出具体实施方案,不搞一刀切、齐步走。

  “切实加强思想政治工作,最大限度地调动广大司法人员的积极性。”这是孟建柱在三次推进会上都会强调的内容。他说,完善司法责任制等4项改革,涉及广大司法人员切身利益的调整,能否统一思想、凝聚共识,关系到改革能否成功。尤其在试点工作启动前,要精心做好动员培训工作,把所有的政策、道理向广大司法人员说明白,努力使广大司法人员理解、拥护、支持改革,最大限度地凝聚起推进改革的正能量。

  对于部署试点改革,孟建柱指导得也很细。他说,首先要在小范围内试点,不要一下子铺开,待看得很准、条件成熟后,步子再大一点,防止折腾、走回头路,避免对改革发展稳定大局产生不利影响。总之,试点工作中,可以先慢后快,走小步、不停步,积小胜为大胜。

  孟建柱还专门提醒各地,防止把改革简单等同于扩张权力、增加编制、提高待遇。

  3 解决“人”“权”“钱”等核心难题

  司法责任制改革是司法领域一场深刻的自我革命,改的是体制机制,动的是利益格局,“伤筋动骨”在所难免。而司改的4项试点内容,被学界称为最难解决的是“人”“权”和“钱”等核心难题。随着试点工作逐步深入,改革的难度进一步加大。

  “人”的问题,集中体现在员额制改革上。员额制是司法责任制的基石,关系到这一轮司法体制改革的成败!“入额”,即按照比例,选任员额内法官、检察官,法院、检察院的其他工作人员将成为辅助人员或司法行政人员。这是实现法官检察官专业化、职业化的重要基础制度,是实行司法责任制的前提,目的是把最优秀的人才吸引到办案一线,以提高办案质量、效率和公信力。

  而改革的难点之一就是如何确定这一比例,如何让优秀的人才成功入额。中央以省为单位、以政法专项编制为基数,确定了39%的员额比例。试点情况表明,39%的员额比例,总体上是符合实际的。

  随着试点单位的增多,复杂情况的增加,一些单位也反映了一些困难。对此,中央政法委进行了多次调研摸底。孟建柱在2016年7月18日召开的全国司法体制改革推进会上说,不同地方经济社会发展水平差异大,在确定员额比例和基数时不宜一刀切。对大多数单位,应当坚持39%的员额比例不动摇。考虑到我国80%左右的案件在基层,对案多人少矛盾突出的区、县法院检察院,可考虑把事业编制人员纳入员额比例的基数,以留住原来在一线办案的业务骨干。在此基础上,如果这些地区仍存在案件多、办案人员不够的,可考虑把员额比例提高到40%左右。

  孟建柱多次强调,规范入额程序和条件,在坚持政治标准基础上,突出对司法能力、办案业绩、职业操守的考核,使年轻业务骨干有入额机会,体现遴选工作的公开公平公正,让最优秀的人员来办案,打造高素质、专业化的司法队伍,提高法官检察官专业化、职业化水平。领导干部入额必须符合程序和标准,并同其他员额法官检察官一样办案,这样自己才有底气,干警才能服气。

  “人”和“钱”的问题还集中于健全司法人员职业保障制度的工作上。这项工作千头万绪,涉及方方面面。比如,对于如何完善工资制度改革政策,形成向基层一线办案人员倾斜的激励机制,孟建柱专门强调,确保基层一线办案人员尤其是办案数量多、质量高的人员成为最大受益者;要合理确定绩效考核奖金在工资收入中的权重,建立与办案数量、质量直接挂钩的绩效考核奖金分配办法。

  再比如,对于如何完善职务序列改革政策,进一步拓宽基层一线办案人员职业发展空间,从源头解决一线办案人员职级低、发展空间有限、职业尊荣感不强等问题,孟建柱强调,一定要确保长期在基层一线办案的人员受益,防止政策执行变味走样。

  “权”的问题也体现在完善司法责任追究制度上。孟建柱强调要坚持问责和免责相结合,既有利于增强司法人员办案责任心,又不会挫伤其积极性。2015年9月,最高人民法院、最高人民检察院制定的《关于完善司法责任制的若干意见》,明确了错案问责和免责的条件。2016年,最高人民法院、最高人民检察院又研究制定了《关于建立法官检察官惩戒制度的意见(试行)》,明确规定由省一级法官检察官惩戒委员会负责对法官检察官是否承担司法责任提出建议。

  当前,司改已经进入决胜阶段。孟建柱特别强调一把手的作用。要求各单位切实负起主体责任,系统梳理改革中遇到的问题,对照改革任务清单,列出时间表、路线图,尽快逐一解决,决不能拖一拖、放一放再说。

  ●南方日报记者 赵杨 戎明昌

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