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政府改革

周志忍:政府机关工作效率标准研究报告

作者:周志忍  时间:2005-11-05   浏览次数:0

政府机关工作效率标准的拟订和检查,即绩效管理,是一项极为复杂的系统工程。1999年初,国务委员兼国务院秘书长在中国行政管理学会呈送的一份报告上批示:“建议行政学会与人事部、中编办研究,在适当时候对机关工作效率拟订标准,进行检查,是一件很有意义的事情,也是为机构改革提供根据。”中国行政管理学会即与有关部门成立了联合课题组,课题组组成员有学会和人事部、中编办、北京大学、中国社会科学院、国家信息中心、中国国际工程咨询中心等单位的同志组成。
本研究报告是一个提纲,试图提出适用于建立我国政府机关的绩效评估标准的基本原则、指标设置方法、指标体系要素要求等。目前此项研究还是初步的和阶段性的。建立全面科学有效的绩效管理是一项渐进工作。
一、“政府机关效率标准”的涵义与实践意义
政府机关工作效率标准,是政府管理过程中监测、考察、衡量、评价机关绩效的一种“指示标的”、“前进方向”。现代政府管理的核心问题是提高绩效。要提高绩效,必须首先了解现有绩效水平,要评估绩效高低就需要建立评估的标准。没有标准就不能测定,不能测定,就无法改善。抓住了标准就是抓住了改善行政管理的“牛鼻子”。
效率标准体系不是孤立的,它是行政管理大系统中的一个组成部分,与绩效评估体系有机联系,是绩效管理制度的核心。效率标准体系是动态的,是随着社会经济政治文化的变化而变化,特别是随着行政管理体制改革的深化而不断变化的,研究机关效率标准必须与时俱进、不断创新。因此,本课题组把“政府机关效率标准”放在行政管理现代化的大视野中进行分析,放在绩效管理的范畴内来研究,且把侧重点放在总结国内外有关经验,提出进一步研究的思路上,而不是也不可能给出一堆没有操作价值的所谓具体评判“指标”。
政府机关效率,是行政管理学100多年来研究的老问题。但是,随着人类社会现代化的推进,近30年来,这方面的研究取得了突破性进展。理论创新的重要成果之一就是确立了“政府绩效”这个范畴。西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。它是运用科学的方法、标准和程序,对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价,在此基础上对政府绩效进行改善和提高。政府机关工作效率分为宏观、中观和微观三个层次,其绩效要求是不同的,但有一点在当代国际行政管理实践中是形成共识的,即“三E”标准:经济、效率和效益(这三个词在英语中都是以E开头)。“三E”涉及到政府管理活动的四个方面:成本、投入、产出、效果。政府部门从事管理活动耗费的人力、物力、办公设施和设备等是投入;获得和维持这些人力、物力、设备所花的资金就是成本;产出既可以是决策活动的产出如出台的法规实施细则和计划,又包括执行活动,如建设项目的审批、违规企业的处罚、新技术的推广等;效益则主要体现为社会经济等方面环境的改善,企业和公民满意程度,人民生活的舒适程度等。
制订政府工作效率标准并以绩效评估为重点进行绩效管理,对提高政府绩效具有重要的作用和意义。
(一)绩效管理为行政管理体制改革提供了技术支持。
传统行政模式以政府垄断为基础,权力高度集中、严格的规章制度、重“过程”而轻“结果”取向的管理机制等,是其主要特征。行政管理体制改革的新理念是主张公共服务市场化、社会化,强调权力非集中化,“结果为本”和“服务为本”等。任何新理念都必须有相应的技术支撑才能付诸实践,而绩效管理为许多公共管理的新理念提供了有力的技术支持。
首先,绩效管理以“结果为本”理念作为基础。传统政府管理的特征之一是忽视结果:(1)关注的焦点是投入要素,预算与工作结果没有很好地联系起来;以组织活动的数量和规模为判断工作成绩的标准,忽视这些活动所产生的实际效果。(2)过程取向的控制机制,即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果,导致按命令行事的心态。(3)规则为本的服从意识,即评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标的贡献,而是看他们能否严格遵守规则。公共管理新理念之一是结果为本的管理。结果为本的管理要求“按效果而不是按投入拨款”,而按效果拨款的前提是对结果(即绩效)的科学测定。传统行政管理模式“由于不衡量效果,也就很少取得效果”。反过来说,现代管理要取得效果,就必须对结果进行科学的量度。
其次,绩效管理以市场机制作为依据。传统政府管理模式的基础是对公共服务的垄断,而政府服务中的市场机制则是公共管理主要的新理念之一,是国际盛行的新公共管理模式的核心内容。市场机制主要是竞争机制,即公私组织之间、公共组织之间的充分竞争。绩效管理对政府部门竞争机制的意义主要体现在两个方面:在政府服务机构与公众的关系上,绩效管理通过提供各个公共服务机构绩效方面的信息,引导公众做出正确的选择,从而对政府机构形成压力,迫使它们提高服务质量和效率;在政府部门内部,绩效管理和在此基础上的横向、纵向比较有助于形成一种竞争气氛,同样会起到提高服务质量和效率的效果。
第三,绩效管理以下放权力为取向。传统行政模式权力过分集中和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神,最终导致效率低下。公共管理的新模式要求分权,“从等级制到参与和协作”。是否敢于放权并不完全取决于领导的“开明”,它取决于许多要素,其中之一是绩效可以得到测定和展现的程度。如果放权意味着对下级的绩效失去监测和控制,再开明的领导也不敢掉以轻心。作为组织绩效的系统测定和展示,绩效评估为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段,从而为分权化改革提供了基础。
(二)绩效管理在行政管理实践中具有重要功能。
从国际经验来看,政府机关绩效管理在实践中具有5个重要的作用和功能:(1)绩效管理的计划辅助功能——管理计划和具体目标的确定要参照多方面的信息,其中之一是有关部门前一阶段的绩效状况。绩效管理满足了这方面的信息需求,某一阶段的评估结果为下一阶段计划的科学制定提供了基础。(2)绩效管理的监控支持功能——行政管理工作走出计划而进入实施阶段后,必须时时对执行情况进行严密的监测,如发现背离计划的情况,就要预测它的可能后果并采取相应的控制措施。绩效管理在这里的作用主要表现在,为评估而拟定的绩效标准及据此收集的系统资料,为监控提供了一个重要的、现成的信息来源。(3)绩效管理的促进功能——测量自己工作效果的组织,即使未把拨款或报酬同效果联系起来,也会发觉测量得到的信息会促使自己发生变化。(4)绩效管理的激励功能——美国学者曾引用许多实践案例,对绩效管理的激励功能做了这样的说明:若不测定效果,就不能辨别成功还是失败;看不到成功,就不能给予奖励;不奖励成功,就可能是在鼓励失败,鼓励失败的结果是产生荒谬的刺激,导致组织绩效每况愈下。(5)绩效管理的资源优化功能。在缺乏关于效果的客观资料的情况下,当政治领导人在决定加强某个领域的工作时,往往不知道把新增加的资金的投向何处;当他们在削减预算时,又不知道削减的是“肌肉”还是“脂肪”。绩效管理有助于科学设定目标并根据效果来配置资源。
(三)绩效管理有助于改善政府形象。
绩效管理有助于提高政府依法行政的自觉性,形成政府与公民、国家与社会之间的良性互动关系。首先,展示成果能赢得公众的支持和理解。绩效评估是向公众展示工作效果的机会,展示成果能赢得公众对政府的支持。实践表明,如果把绩效与政策紧密挂钩,某些不受欢迎的措施(如增税)也可以得到公众的理解。其次,展示绩效状况能推动公众对政府的监督。许多政府部门的服务处于垄断地位,无法同其他地方或部门比较——公民不能体验其他部门的服务,甚至不能直接体验本地区的服务(如消防、警察等纯公共物品)。绩效评估的实质是一种信息活动,其特点是评估过程的透明和信息的公开。因此,评估和公布绩效状况是公众“体验服务”的一种方式,有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作。第三,通过绩效评估能帮助提高政府的信誉。绩效评估并不只是展示成功,它也暴露不足。暴露不足并不一定损害政府部门的信誉。相反,它有助于提高政府的信誉,因为它让公众看到了政府为提高绩效而做出的不懈努力。

来源:治理与预算 [关闭] [收藏] [打印]

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