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政府改革

中外社会保障公共服务管理模式变迁新解

作者:杨燕绥 闫俊  时间:2011-06-15

  导读:公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念,包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础,强调政府的服务性,强调公民的权利。我国“十二五”规划纲要提出“建立健全基本公共服务体系”的概念,在“以人为本,服务为先”的原则下,明确“推进基本公共服务均等化”的目标,逐步缩小城乡间基本公共服务差距。本文解析中外公共服务管理模式变迁,以期对推进我国公共服务体系建设有所启发。
  在过去的30年里,公共服务管理模式经历了“官僚提供、私有化、回归政府、服务外包”的发展路径(见图1),反映了公共服务生产方式从单一政府部门的“加工作坊”到私营机构和民间机构“包工队”的变化,继而回归政府和打造公共服务“网络系统”的变化。
  何谓公共服务“私有化”和“民营化”
  公共服务私有化和民营化是将政府的公共服务职责授权私人和民间组织承担,政府承担监督检查责任;为此,政府和私营机构、民间机构要共同分担公共服务的成本,私营机构还要取得一定的利润。
  “二战”以后,很多国家面对日益增加的公共服务需求,疲于增加预算和增加机构,到了纳税人不能容忍的地步。于是在OECD(经济合作和发展组织)国家范围内掀起了一场小政府改革浪潮,改革目标定位于减小政府规模、压缩财政开支、减少政府经济事务。20世纪70年代末80年代初,英国撒切尔夫人上台后推行新自由主义,缩小政府规模,在公共服务领域将原由政府承担给付责任的项目以授权或者承包的方式交私营机构和第三方组织经办,以期降低政府投入、提高工作效率,改善服务质量,前者被称为“公共服务私有化”,后者被称为“公共服务民营化”。继英国改革之后,OECD国家在不同程度上均对公共服务管理模式进行了改革,以至于在社会保障领域出现了五种模式:(1)政府机构,如美国社会保障总署、新加坡公积金局;(2)准政府机构,如中国事业单位性质的社会保险经办机构(部分已参公管理);(3)非盈利民间机构,如美国蓝盾蓝十字协会;(4)私营机构,如智利私营养老金公司;(5)多元合作机构,如德国社会保险协会。
  公共服务私有化和公共服务民营化,需要严格的招标谈判、合同管理和监督制度,以及激励相容的补偿机制,在很多国家取得了阶段性成功,使得政府可以应对社会进入信息化时代以后不断增长的公共服务需求。例如,美国政府向经办医疗保险计划的蓝盾蓝十字组织,支付了相当于医疗保险基金2%~3%的管理费;英国政府向第三方组织支付的管理费,等于政府年度支出的1%;德国政府依法规范经办社会保险基金的保险公司的管理费水平和保底收益率;法国社会保险经办机构与商业银行之间就基金托管收益和服务提供达成合作协议。
  在政府缺乏治理能力的条件下,公共服务私有化出现了提高运营成本、减少服务内容、加大受益人负担和服务秩序混乱的情况。中国第一轮公立医院改革,坚持医院公有,但建设资金不足,医生“吃饭靠自己”,迫使医生开“大处方”、吃“药品回扣”、要“红包”,将医疗成本转嫁给患者,改革的概念和原则均似是而非,不属于上述任何模式,导致公共服务秩序混乱。
  总之,公共服务民营化和私有化的实践具有成功经验、也有失败教训;有高峰、也有低谷;在20世纪90年代达到高峰后,开始下降和进入平缓的发展态势。
  为什么公共服务又“回归”政府
  公共服务回归政府是政府重新承担起那些已经授权私营机构和民间机构承担的公共服务职责。
  20世纪末期以来,在OECD国家不同程度的出现了公共服务回归政府的现象,但路径不同,且颇多曲折。在美国,私营和民营机构在公共服务领域的比重开始下降,政府的公共服务支持还在上升。在英国,根据1993年《现代政府白皮书》的规划,将独立的公共服务代理机构收归政府部门,成为其下属机构,公共服务遇到部门化的阻力后,又推行公共合同制,效果不佳又开始打造脱离政府部门的公共服务系统,根据《养老金法(2008)》的规定,2012年将运行置于国会下面的个人养老金管理委员会。
  国内学者(胡伟、杨安华,2010)归纳这种回归现象源于四个理由,即公共服务私营化和民营化的成本难以控制、服务合同管理难度大、政府服务能力有所提高,以及从追求效率到追求公平与效率的平衡。笔者赞成上述理由,但认为最根本的理由还是社会环境的变化,即社会生产和生活方式进入信息化带来的挑战。事务总是在螺旋上升并回到原点,是更高层级的原点。公共服务的回归,要求国家行政体制改革,以新型国家行政形态提供公共服务。
  总结30年社会发展规律,传统的官僚提供方式显然不能满足信息时代的公共服务需求,私有化和民营化在一定程度上缓解了这个矛盾。如果将官僚提供模式比作手工业者的“作坊”,民营化和私营化的公共服务代理机构充其量是“包工队”。信息时代是网络社会,知识不断更新、人随着信息流动,需要以互联网和物联网的方式提供动态的、人性化的公共服务。各国政府均面临按照网格化要求理顺管理体制、打造开放的、效能的,具有适应性的公共服务体系的挑战。
  公共服务“外包”具有更深刻的含义
  公共服务外包是基于政府主导公共服务的原则,发生的合作关系和资源利用。服务外包的标的是服务功能,不是政府责任;目的在于强化政府的公共服务能力。服务型政府要学习外包,不要惧怕外包,更不要怂恿“滥包”。
  公共服务回归政府,不是由传统政府替代私营机构和民营机构,以传统方式提供公共服务,而是要求政府整合公共服务的同类项进入统一的信息系统,联合各类机构和利用各种资源,择优准入、各就各位,在竞争中求稳定(如3年合同和5年备忘录),在长期合作中建立退出机制,培育政府驾驭社会的治理能力。
  例如,比利时政府建立了社会保障服务的交叉银行(cross road bank),即全国各地统一的数据中心和服务中心,用以结束工业化时期社会保险经办的碎片现象。再如,澳大利亚政府颁布《公共服务法》和建立了公共服务中央连接机构(centre link)和布满全国的公共服务派送网格体系,在中央层面聘请100家私营公司,提供公共服务派送服务。“交叉”和“连接”这些具有划时代意义的关键词,反映出社会公众不仅需要一个提供服务的好政府,更需要具有整合能力、能够驾驭社会和打造良好治理机制的新型政府,即坚持服务导向和客户至上的,具有宏观调控、市场监督、社会建设和公共服务的综合治理能力的服务型政府。
  贯彻党的十七大报告提出的“建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的方针,到2020年实现全员参保,五险全口径参保总人次将达到41亿次,年度基本服务量将达到213亿人次之多,服务网络将布满全国城乡8万多社区和覆盖14亿人口。为此,国家《社会保险法》直接授权社会保险经办机构“提供社会保险服务,负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”社会保险经办机构能力建设十分重要,需要走二元路径,即内聚能(增编增人增资、整合机构、改善系统)和外张力(扩大社会影响、利用社会资源)。
  服务型政府要学会与非政府组织“握手”,即外包之源,政府要敢于相信社会组织、学会治理社会组织。社会保险经办机构要学会四次握手:第一,与银行握手。在商业银行体系内建立“社会保障银行”,在做好参保人权益记录和信息安全的基础上,制定指令信息,利用商业银行的信息系统和服务窗口,委托具有资质的和微利经营民生项目战略的商业银行,托管资金和提供服务。第二,与投资机构握手。在管好个人账户养老金受托和记录的基础上,选择具有资质和良好信誉及业绩的投资机构管理个人养老基金。第三,与各类医疗机构、药品商进行沟通。通稿对话与谈判机制订立和管理医保合同,从被动补偿到主动治理。第四,与用人单位和社区组织握手。管好参保缴费、待遇支付和相关服务,让社会保险服务进入市民服务中心。
  服务型政府要学会进入市场“散步”,即外包之本,政府要自身清廉、学会利用市场机制办事。社会保险服务外包要坚持四个原则:第一,参保人基本信息(一个信息包)是社会保险经办的核心业务,只能在社会保险经办机构的主机内操作,不得外包;涉及参保登记和待遇支付的一般信息,可以编制成“指令信息”,发送合作伙伴,并在合同中明确规定,未经甲方允许不得改变用途。第二,社会保障公共服务外包模式包括长期合作伙伴、项目承包和服务购买,需要根据社会保险服务流程的不同阶段和内容特性来决定选择哪种形式。第三,选择机构、对话谈判和订立合同的外包操作,应当在省级层面进行,以利于省级层面统筹的监督监管,禁止降低操作层级。第四,政府相关部门统一实施外包,将财政专户存放的社会保险基金托管与社会保险服务一同作为外包标的,以此建立激励相容的补偿机制。
  (杨燕绥系清华大学公共管理学院教授、博士生导师;闫俊系清华大学公共管理学院博士后)

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