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政府改革

孙晓莉:政府与市场关系视角下的购买公共服务监管

作者:  时间:2015-08-29

  [摘 要]

  加大向社会力量购买公共服务问题,是提高公共服务质量和效率的制度性探索。要保证改革实现预期目的,监管工作尤为重要。应正确处理好政府与市场在对公共服务提供监管过程中的关系,避免购买公共服务的潜在风险。着力于被购买服务的特性,增进第三方监督和服务对象在公共服务监管中的作用。

  创新社会管理,加大政府向社会力量购买公共服务,是党的十八届三中全会做出的一项重要战略部署。这是在总结全国各地以往实践经验的基础上,以合理定位政府与市场关系的思想为指导,提高公共服务质量和效率的一种有益制度探索。

  这既是我国具体实践中催生的需求,同时也符合国际社会政府改革的一般规律,是进一步转变政府职能、服务于社会需求的重要举措。如何保障改革达到预期目的,加强监管的问题就显得尤为重要。

  政策提速改革进程

  严格意义上讲,政府购买公共服务不是一个全新的事物,在我国已经有长达20年左右的探索。十八大之后,基于实践的呼唤和政策的大力推动,目前政府购买公共服务的改革进程明显加快。

  相关政策主要分为两个层面,一是政策的顶层设计,二是政策的执行和落实。首先,国务院和相关部委出台了一系列政府购买服务的文件。2013年9月30日,国务院办公厅出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,鼓励支持地方和部门先行试行。明确提出到2020年,全国要基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。2013年12月,财政部下发《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》,研究政府购买服务管理办法以及相关预算、政府采购、税收等具体政策措施。2014年2月,财政部发布《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》,解决“钱从哪里来”的问题。2014年4月,财政部出台《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》,对服务项目政府采购的分类、需求的提出、具体执行以及履约验收等有关事项进行了明确。

  其次,各地各部门陆续出台文件,落实和部署本地和本专业领域购买公共服务的问题。截至目前,各省市政府陆续出台政府向社会力量购买服务的实施意见、推进政府购买公共服务工作指导意见、政府向社会力量购买服务办法等综合性规范文件以及“政府购买服务清单”。2014年,深圳推出了《深圳市政府购买服务目录》和《深圳市政府购买服务负面清单》的混合清单,旨在厘清边界,一方面避免政府大包大揽,另一方面避免政府将应该完成的事项推向市场。与此同时,一些国务院层面的政府职能部门也进一步细化了专业领域购买服务的相关规定。

  监管影响改革成效

  政府购买公共服务一边连着政府,一边连着市场,中间是社会公众。推进政府购买公共服务的改革,是要综合发挥政府、市场和社会的力量,满足社会公众日益增长、内涵丰富的公共服务需求。基于这一根本目的,衡量政策执行成效至少应当考虑三个问题:一是社会公众是否获得了可及、有效和适当的公共服务;二是用于购买公共服务的财政资金的使用是否合规和合理;三是市场和社会主体是否如约按合同履职尽责。

  简而言之,上述三个问题要回答的就是“买了公共服务之后怎么监管”。目前有关法律和政策中,对于“监管什么”“谁来监管”以及“如何监管”已经有了一些规定。但理念从空中到地面,需要一个桥梁。2014年底,媒体曝光河南固始县“平安社会救助服务中心”条件简陋,流浪人员在该中心的待遇十分差。调查发现,该服务中心是一家民办非企业组织,由当地民政局通过购买服务的方式来寄养流浪人员。救助资金来源于民政部门,民政局财务负责拨款,由民政局救助站负责监管。[1]媒体曝光的是个例,背后却反映出一般性的问题,即从实际运行的情况来看,目前政府购买公共服务以财政部门的资金监督为主,专业部门的跟踪监督不够有力。

  之所以出现类似的购买公共服务问题,其根本原因在于,监管工作相对滞后,存在不少薄弱环节:

  1.购买服务的监管目标多元。监管部门不仅要确保财政资金使用的合法合规性,还需要关注公共服务的社会绩效和经济绩效。多重目标交织增加了监管的复杂性。另外,医疗卫生、教育、养老等公共服务质量本身就难以量化,成本和价格的计算比较复杂,经济绩效和社会绩效的衡量非常不易,更是加重了评估的难度。

  2.监管职权分散。财政、监察、审计、民政、工商管理以及行业主管部门等都有监管职责。“齐抓共管”的结果是看起来都有责任,做起来都没有责任。

  3.政府部门的监管力量不足。政府部门面临的突出问题就是监管力量和监管能力不足。政府部门的工作人员身兼数职,监管往往只是具体工作人员的工作职能之一。政府部门缺乏足够的人手和必要的精力进行监管,精力主要放在前期对购买服务项目的选择以及确定公共服务承包者上,对于后期的监管往往显得有点力不从心。这已经成为实务部门反映比较集中的问题。此外,作为一种行政合同,政府购买服务的合同履行标的是公共服务,其目的是维护和加强公共利益。这就必然对购买公共服务工作专业性提出很高的要求,但是不少政府官员还不具备实施严格的合同管理的能力。[2]

  4.监管合力缺乏。监管的“弱化”和“虚化”现象并存。政府部门之外的监管主体没有发挥有效作用,独立第三方机构的监督评价缺位。

  公共服务对象的感受和评价难以切实纳入评估体系。公共服务的购买者与使用者呈现高度分离的特点,特别是在购买竞争性不足的情况下,购买的监管和评估主要依靠行政管理方式进行。再加上不少公共服务如社会救济、特殊教育等的受益群体本身就是社会弱势群体,这一群体缺乏足够的监管意识和有效的监管手段,除非政府有关部门有意识的安排,否则其接受服务后的客观感受和主观评价很难被纳入评估体系。

  由于上述多种原因的存在,导致尽管大家认识上都承认必须加强购买公共服务的监管工作,但实践中却出现了公共服务“一买了之”的现象。尤其是一些地方在推行政府购买公共服务中,出现了“抓紧把钱花出去”的心态,片面追求大规模推进,但对购买服务之后怎么监管缺乏有效的制度设计和执行。这不仅会导致财政资金使用低效率甚至无效率,可能会损害服务对象的直接利益,甚至还会产生权钱交易等问题。

  合力提升监管质量

  理想状态下,市场主体和社会组织等社会力量作为公共服务的提供者,应当对自身提供的公共产品承担应有的生产者责任。换句话说,公共服务质量主要依赖运转有效的市场机制、服务提供者自律和社会公众监督,辅之以必要的激励和处罚。然而基于现阶段我国的国情,市场主体和社会组织的培育发展都需要较长的一段时间;而且,市场机制本身在解决经济外部性问题上具有局限性,因此来自政府方面的监管,以保证公共服务的效率和公平方面发挥了更为重要的作用。笔者认为,在我国现有发展基础上,加强对购买公共服务的监管主要应从以下几个方面努力:

  第一,成立相对独立的部门承担牵头协调督促加强公共服务购买监管的职责。目前我国政府向社会组织购买公共服务的规模总体还不大,服务类采购占我国政府采购的比重为10%左右;而且购买公共服务也比较分散,往往由各地或者各部门组织购买,所以建议考虑在综合部门如部委办公厅或地方政府办公室下设相对独立的监管部门,由其牵头负责协调对购买公共服务行为进行监管,以便解决监管职权分散,各管一摊的问题。

  这一部门的工作人员职责要相对聚焦,主要职能在于协调并督促有关部门按照职责,审查政府购买服务计划的必要性合理性,监管资金使用情况、政府购买的实施过程以及购买服务的绩效等。建立专家库,就一些专业性比较强的公共服务,邀请专家进行第三方绩效评估。定期邀请专家对负责监管的人员进行培训,提高监管人员的专业技能,增强监管的有效性。

  第二,政府负责牵头制定具体的服务监管制度并监督其实施。正如弗里德曼指出的那样,“自由市场的存在当然并不排除对于政府的需要。相反地,政府的必要性在于:他是竞赛规则的制定者,又是解释和强制执行这些已经被决定的规则的裁判者。”

  [3]有关监管制度主要抓好两端和中间。

  前端抓标准。标准一定要先行,事前没有标准,事后就没有办法进行科学评估。建议由主管部门根据行业特点,建立服务标准,指导本部门科学、合理地制订服务项目的采购需求,尽可能做到服务需求和服务质量的标准化(包括计费标准的可量化),最终实现服务的产品化,为服务价格形成及监督提供先决条件。[4]

  中间抓合同。购买服务的合同制定情况,直接关系到以后的合同管理,所以制定合理科学的合同非常重要。合同细则的内容,通常包括服务内容、工作要求、价格约定、双方权利义务、争议处理以及违约责任等。服务合同要尽可能详细,但也不能规定得过于具体,要留有一些可变更余地,应对可能的突发或特殊情况,特别是对发生纠纷争议的解决办法和程序做出明确规定。在设计合同方案时,必须充分考虑服务提供商的合理收益,通过有效的利益驱动促进服务提供商改进服务。

  后端抓效果。将社会组织诚信体系管理制度与黑名单制度联系在一起,对相关社会组织的情况及时登记,对其服务范围、服务情况以及违规信息建立专门的数据库,方便政府选择服务供应商,也方便公众进行查询检索。探索保证金、信誉评比等诚信引导机制,督促服务提供商能够自觉履行好合同。同时,对没有达到乃至严重违背购买合同的社会组织进行黑名单管理,加大对违约责任的追究力度,包括永久取消其今后参与政府购买公共服务的资格。

  第三,要求服务提供者加强自我约束,优化市场竞争环境。加强购买公共服务监管的本质是解决市场失灵,这一监管是市场机制的补充而非替代。必须权衡政府监管与市场机制的角色,让各方面的激励和约束集中到服务提供者行为上。

  对不少地方政府而言,购买的公共服务面临的提供商在本地往往只有少数甚至一家竞标商,非竞争性表现突出,长期唱“独角戏”不利于形成优胜劣汰的动态调整机制。政府必须加大工作力度,在签订购买服务合同时,就专门条款规定提供公共服务提供商应当作为公开主体,定期公开其提供服务的动态情况及资金使用情况等信息。

  从长远看,没有竞争就很难形成真正的压力,所以,从政府的角度来看,要千方百计培育相关社会组织,形成市场竞争机制。对于为弱势群体与社会公益事业提供服务的社会组织,政府可以给予必要的财税、资金和场地等支持,有条件的地方可设立社会组织发展种子基金、政府奖励资金等。这样政府可以腾出更多精力放在优化市场竞争环境上,让服务提供商感受到无形的压力,督促其不断提高服务水平。

  第四,增进第三方在购买公共服务监管中的作用。对于一些专业性比较强的公共服务如环境保护、法律援助,可以充分借助专业独立的第三方全程参与监管,建立专业评价体系,对购买公共服务的质量、成效等指标进行分析比较、综合评估,强化监管的有效性,并且将评价结果作为后续购买公共服务的重要参考。当然,委托专业监管机构进行监管,本身也涉及到政府购买服务,必须按照相关流程来开展。

  还有一种意义上的第三方,即相对于政府而言,人大和政协也是相对独立的监管力量,可以定期组织人大代表、政协委员对政府购买服务开展专题视察活动,将其作为参政议政和民主监督的重要内容。

  第五,加大公共服务的服务对象在购买公共服务监管中的作用。从目前购买的公共服务来看,具有不同的特点,第一,直接面向社会公众的公共服务,如居家养老、特殊教育;第二,专业性比较强的服务,如环境监测、法律援助;第三,区域性比较突出,即地方政府购买公共服务提供给特定辖区内公众享有;第四,部门性比较明显,如医疗卫生系统采购专业设备提供给系统内医院使用。

  针对不同类型的公共服务,不同监管主体起到的作用应当有所不同。如在第一类的服务监管中,就需要加大社会公众和媒体的监管比重。事前将社会公众的服务需求纳入购买决策的参考;与潜在的服务提供者协商,就公共服务的内容、范围、资源配置等进行共同讨论。事后监管中,通过抽样调查、满意度调查等多种方法将服务对象的意见作为衡量服务绩效的重要标准。同时,针对那些直接面向社会公众的服务,政府有关部门应当积极引导特定辖区的群众或者特定服务受益者监督,鼓励群众向政府有关部门进行投诉、反映意见,从而及时对服务提供商行为实施监管。

  参考文献

  [1]施志军.

  救助站被曝境况凄惨[N].京华时报,2014-12-18.

  [2]邰鹏峰.政府购买公共服务的监管困境破解[J].甘肃理论学刊,2013(2).

  [3][美]弗里德曼.资本主义与自由[M]. 北京:商务印书馆,2004.

  [4]叶海瑛.宁波市政府购买公共服务的实践与思考[J].中国政府采购, 2015(1).

  [基金项目]中国行政体制改革研究会2014年委托课题“公共服务发展进展研究”(项目编号:2014CSOARJJKTO12)。

  [作者简介]

  孙晓莉,国家行政学院政治学教研部副主任、教授。

来源:行政管理改革2015年第8期 [关闭] [收藏] [打印]

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