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政府改革

袁金辉:论简政放权背景下的乡村治理

作者:袁金辉  时间:2015-11-04

  [摘 要]乡村治理需要进一步加大简政放权的步伐和力度,同时简政放权也为乡村治理提供了难得的机会和挑战。但在简政放权的大背景下,乡村治理也存在县域治理辐射能力不强、乡镇职能转变不到位、乡政村治互动不够、农村社会组织发展滞后等问题。为此,在后简政放权时代,需要县、乡、村多元共治,农村组织和村民平等主动地参与对村社会公共事务管理,以推动我国乡村治理的有序发展。

  经过各方面共同努力,最近两年多来简政放权改革取得了阶段性成果,有力激发了市场活力和社会创造力。在简政放权的大背景下,我国乡村治理取得了有目共睹的成就,但也存在一些亟待解决的问题,需要我们从理论探讨和工作实践中予以高度重视。

  一、乡村治理需要简政放权

  乡村治理是指包括政府和乡村社会以及其他组织和个人在内的多元主体,为了实现农村公共利益,对乡村进行有效组织、管理和调控的动态过程。为此,乡村治理需要各级政府放好权,管好事,服好务。

  (一)乡村治理需要县级政府放管结合

  郡县治,则天下安。简政也好,放权也罢,最后的落脚点大都集中在县级行政区域。因此,要高度重视县级政府在推动简政放权中的作用。县级政府是我国行政管理体制中的最基础环节,直接联系人民群众和市场主体,其职能转变和行政审批制度改革成效如何,决定了本届政府职能转变能否取得成功。本届政府成立后,从2013年5月17日第一次取消下放117项行政审批项目开始至2015年6月,已经先后清理7轮,共计500项左右,一些内容与普通群众生活相关。但从取消的行政审批事项内容上看,大部分都与普通群众没有特别密切关系,这需要我们进一步加大县级政府简政放权的力度。

  对于县级政府而言,一方面要按照“人、事、财”匹配和“权、责、利”统一的原则,建立事权人权财权相对等的保障机制,增加基层人员编制和财力投入,确保放下去的接得住、管得好。另一方面,县级政府也应该主动向下释放权力,要把一些能由乡镇政府承办、农村社会组织承担、老百姓自治管理的事项向下转移,发动乡村自治共治。

  (二)乡村治理需要乡镇政府承接好权力

  乡村治理是当今世界大部分国家对于农村管理方式的一种统称。改革开放以来,中国的乡村治理表现为“乡政村治”。“乡政”就是突出“政”,强调乡镇政府在政治事务、行政事务和经济事务方面的管理能力。“村治”是重在一个“治”字,特指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。村治在中国主要是通过村民自治来实现的,所谓“村民自治”,是指通过发动村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,将农村地区的全体村民组织起来,对他们进行自我管理、自我服务、自我教育的一种治理模式。中国“乡政村治”治理模式一方面保障了国家任务能够通过乡镇机构得以顺利实现,另一方面保证了村民能够通过自治的方式实现自我管理,同时也能保障村民自己的合法权益。

  在简政放权的大背景下,最关键问题就是要打通服务群众“最后一公里”问题,确保权力“一放到底”。在农村地区,需要对社会救助、计划生育、新农合、涉农补贴等事权下放至乡镇便民服务中心直接办理,对不能直接下放但可委托办理的农村宅基地审批等服务事项,可以委托乡镇办理。同时,推行首问负责制、一次性告知制、限时办结制、服务承诺制、办事预约制,为基层群众提供快捷高效的服务;将办事依据、办事条件、办理程序、申报材料、承诺时限、收费标准、经办人员和监督电话全部公开,让群众明明白白办事。近两年来,伴随简政放权的不断推进,各地都陆续出台了一些关于进一步向乡镇简政放权的文件,下放赋予及明确乡镇政府以“财权”“人权”“事权”,以此激发乡镇经济社会发展活力。

  (三)乡村治理需要农村组织提供好服务

  由社会组织进行行业自律,承担一些社会管理和公共服务工作,是国际上较为普遍的做法。经过这些年的改革发展,我国社会组织的整体实力不断提升,已成为政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者,成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。

  在简政放权背景下的农村社会,以前一些由政府大包大揽的农村事务,需要由社会组织尤其是农村社会组织来承接。基层政府职能转移后,农村组织应该主动承接一些以前由政府尤其是乡镇政府提供的社会管理和公共服务功能。农村社会组织为了“接得住”“接得好”,需要加强自身建设,提高自身服务能力。

  二、简政放权背景下乡村治理存在的问题

  近些年来,我国乡村治理模式整体上适应了农村家庭联产承包责任制的经营体制,促进了乡村社会经济发展和社会和谐,促进了农民政治经济地位的提升,巩固了党和国家在农村的治理基础。但是,随着简政放权步伐加快、力度加大,我国乡村治理建设也在一些方面不能很好适应简政放权的需要。

  (一)县域治理辐射能力需要加强

  自古以来,皇权止于县政,县级政权是中国最基础的政权组织。党的十八届三中全会以来,随着简政放权下中央权力的逐渐下放,县的作用越来越突出,尤其县域治理对乡村的辐射作用直接影响乡村治理的好坏。在社会转型和简政放权的语境下,县域治理要求在公共事务管理中,准确地定位政府、市场和民间组织的角色,协调好三者之间的关系,通过行政、财政体制的改革和政府创新,积极培育市场和公民社会等治理主体的成长和发育,发挥各个治理主体在公共事务管理中的优势,不断提高县域公共事务治理的水平,实现县域的善治。但现在的县域治理,还存在腐败、分配不公、权力逐级向上集中、县级政权中的权力结构失衡、县域社会组织建设滞后尤其是农民组织化缺失等问题。[1]

  (二)乡镇机构职能转变还不到位

  总体来说,当前我国乡镇政府正处于向服务性政府转变的过程之中,某些方面已经取得了一定的成效。从理念上看,建设服务型乡镇政府已经深入人心;从实际效果来看,现在各地乡镇政府虽然还是把发展经济和维护稳定作为其主要工作内容,但为本地区的居民提供公共产品和公共服务,例如普及义务教育、实行计划生育、积极发展农村卫生事业以及加强农村公共基础设施建设等已经成为乡镇政府的重要职责。服务型政府要求政府在履行经济调节、市场监管职责的同时,还要更加注重履行公共服务和社会管理的职能,以实现农村社会经济协调发展。但实际情况是,当前乡镇政权组织承担了许多事务性职能,乡镇工作人员在做好本职工作的同时,往往还要参与计划生育、招商引资、防灾减灾、疫情防治、综合治理、环境维护等,且突发性事务较多,乡镇工作人员往往身兼数职、疲于奔命。与基层政权组织承担众多事务不相适应的是,其享受到的人事、财政权力明显不足,尤其是财权。基层的财政困难必然导致基层政权组织职能在农村社会管理和公共服务领域的缺位,从而导致农民对基层政权组织的认同程度下降。根据现有的事权安排,涉及基础设施建设、卫生防疫、计划生育、生态保护、义务教育、农业科技投入、疫情防治等方面公共产品的供给,应由基层政府承担。但同时由于乡镇财力有限,维护自身运转都存在困难的情况下,其对农村公共服务、公共产品投入的力度可想而知。为解决财政困难问题,基层政府不得不付出大量精力招商引资、协调与上级部门的关系,这也大大影响了农村公共产品和公共服务提供的效率和质量。

  (三)乡政村治互动需要加强

  乡政村治的理想状态应该是这样的,乡镇人民政府作为国家的最基层政权机关,组织协调全乡镇的公共事务、公益事业建设,帮助农村发展社区经济,推进乡村各项社会事业进步,对农村村民委员会在工作中遇到的困难给予帮助协调解决;村民委员会组织开展村民自治活动,协调处理本村的公共事务和公益事业,调解农村民间纠纷,向乡镇人民政府反映村民的意见和提出工作建议等。但是一些地方的乡镇政府和村民委员会两者之间经常出现矛盾冲突。一种情况是乡镇人民政府对村民委员会以“行政命令”代替“工作指导”,导致村委会在农村公共事务管理中缺乏应有的独立性。另一种情况是村委会在村级各项事务中保持着过高的独立性和自主性,甚至拒绝接受乡镇政府的工作指导。[2]比如一些村民委员会干部认为自己是村民民主选举出来的,因此认为他们只对村民负责而不是对乡镇政府负责,于是对乡镇政府安排布置的工作采取消极态度,甚至“抗上”,给乡镇政府工作带来被动。

  (四)农村社会组织发展比较滞后

  近些年来,随着农村全面改革的不断深入,农村村民自治组织、经济合作组织以及其他民间组织发展迅速,这些组织在维护农民利益、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了越来越重要的作用。但是由于制度设计、管理水平、农民认同度等问题,农村社会组织在发展过程中也存在诸多问题,使其社会自治功能的发挥受到了一定限制。就非正式组织来看,合作社等经济组织发展比较快且有一定实际作用,但农村红白事理事会、老年人学会、棋牌协会和农民专业协会等一些民间组织发展还比较滞后,跟不上农村经济社会发展的需要。主要表现在组织化程度还比较低,组织间相互协调配合程度不高,这样导致农村利益关系缺乏有效的整合和表达,农村社会组织之间缺乏适当的衔接,国家的一系列强农惠农政策难以落实到各个农户中去。

  (五)村民参与自治的力度还不够

  一般来说,村民自治搞得好的地方,村里的各项工作就开展顺利,协助乡镇政府完成的任务也就越突出。相反,村民自治搞得不好,这个村里的工作也难以推进,乡镇政府为了履行职责,完成相应的任务,就不得不插手和干预村里的工作,久而久之,乡村之间的矛盾也就产生了。当前,从整体上看,我国村民自治还没有达到《村民委员会组织法》的要求,自治的整体水平还处在不断完善和发展的过程中。其主要原因就是村民参与乡村治理尤其是村民自治的力度还远远不够,村民自治简言之就是村民自己管理自己的事,强调村民的参与。村民参与能够增进村委会与村民之间的相互了解和信任,消除二者间的疏离感;村民参与可以促进村委会政策制定和执行的合法化,并使村民更加理解和服从村委会制定的政策。但目前由于制度设计和村民素质等多种因素,导致村民参与村民自治的广度和深度都很不够。

  三、后简政放权时代乡村治理展望

  比较理想的乡村治理模式应该是乡镇政府、村民委员会、社会中介组织、村民等多种治理主体构成的网状治理结构。通过这种多元合作治理模式,乡镇人民政府、村党支部、村民委员会及其他社会组织和村民等,都能平等、主动、积极地参与到对乡村社会各项事务的管理中,并通过各治理主体之间的良性互动和平等合作,从而维护和实现乡村公共利益,推动农村社会有序良性发展。

  (一)明确县级政府在乡村治理中的作用和责任。县作为乡村的头,城市的尾,自古以来就在我国组织结构体系处于最关键的地位。乡镇作为最基层政府,应该具有独立的财政、人事及特定的管理权限。然而现实情况是,乡镇政府却不具有独立的权力,更多地依附于县政府,比如现在多半是乡财县管,干部工资由县政府负责等,这样乡镇似乎只是县政府的助手。且从权力结构上看,乡镇政府实际上等同于县政府的派出机构。目前,许多部门都属于条条管理,乡镇难以进行监督和约束。从这些意义上说,在我国乡村治理中,县级政府的作用同样十分重要,责任巨大。一是要充分发挥县级党委政府在乡村治理中的领导作用。由于乡镇党委政府不能独立担当乡村治理的重任,县级政府就应该责无旁贷地肩负这份使命和职责。二是县级政府要担负起乡村治理的财政保障职责。经济基础决定上层建筑,从目前来看,经济发展水平依然是我国乡村地区治理绩效不佳的重要原因。由于乡镇政府和村委会非常有限的收入不能完全应付不断转移下来的建设责任,所以必须以县级财政统筹来保障乡村治理的经费。三是县级党委政府要监督乡村良治在本区域的顺利实施。为确保乡村治理的有效实施,必须从县级层面建立健全治理监督考核体系,这样便于合理引导乡村各治理主体积极参与乡村治理建设。比如,对于农村社会组织的发展,应该在支持社会组织承接政府转移职能的同时,加强对社会组织参与乡村治理的事中事后监管。

  (二)切实建设服务型乡镇政府。现阶段我国行政改革的目标就是建设服务型政府,而乡镇政府理应成为我国行政改革的突破口。乡镇政府要切实放弃管治思维,用全新的治理理念来构建乡村治理体系,真正把工作重心转移到为农村提供公共服务产品上来。乡镇政府必须明确基层政府角色定位和公共服务职能,对政府提供基本公共服务的边界、供给能力进行科学的评估,真正实现由“管理型政府”向“服务型政府”、由“全能政府”向“有限政府”的转变,把主要精力用在经济社会发展服务上,把那些不需要政府管、政府管不好的交给村民自治组织、村民或市场。凡是村民自治组织能自主解决的、市场机制能调节的,就不要通过行政手段进行干预,乡镇政府要管好政府必须管、也只有政府才能管好的事情。[3] 比如乡镇政府必须加强农村义务教育、乡村公共卫生服务、基本社会保障等方面的规划和建设,协助农民解决子女上学难、看病难、养老难等实际问题。同时,积极宣传落实党和国家出台的各项方针政策,落实上级机关的各项惠农利农政策;做好信息服务工作,及时将掌握到的市场信息、致富信息送到农户家中;做好农村富余劳动力的培训工作,引导其走向市场,增加就业机会。

  (三)厘清乡政与村治的责任边界。明确政府与基层群众自治组织各自的权责,明晰各自行为边界,是构建政府依法行政、村民依法自治的重要前提。乡镇政府作为行政权力的行使主体,其作用的边界只能限于政务范围,村民自我管理的村庄范围内的自治事项属于基层群众自治组织管理的范围。在农村公共事务活动中,凡需要体现国家意志、要由国家强制力来保证实施的事务就属于 “政务”,这些活动一般应该由县乡人民政府组织实施;而体现一村范围内村民的公共意志,且要由村民共同讨论决策、共同遵守执行的活动则属于 “村务”,村务就要由村民自治组织来牵头实施。[4]特别是乡镇政府要真正做到把属于村庄内部的事务交由村民委员会来处理,以积极支持村民委员会带领村民实行自治权,这样促使乡、村两级治理主体向规范有序、良性互动的方向发展。需要强调的是,乡镇政府除了需要建立和完善选举、投票等正式政治参与制度途径之外,还需要通过许多非正式的渠道来满足农民不断提高的政治参与积极性,逐步建立一系列制度化的基层协商民主形式,比如民主恳谈会、情况通报会、村民理财会、民意疏通会、便民服务窗、民主听证会以及村民论坛等等。

  (四)大力发展农村社会组织。要在广大乡村实现善治良治,必须通过建立大量的社会组织,承接政府职能转移之后的一些职责,同时也有利于把农民群众动员起来、组织起来,提高他们的组织化程度。为此,要积极鼓励村民自愿结合组成各种社会组织,使其成为基层治理过程中农民利益的代言人、公共服务的提供者、治理工作的参与者、利益协调的当事人,借以改变单个村民在治理过程中的弱势地位。可以通过公益创投、设立项目资金、补贴活动经费等方式引导社区民间组织向村民提供他们最关切最急需的服务项目,实现基层管理服务与村民需求的无缝对接,形成基层服务的合力。[5]当前要大力发展公益性、服务性、互助性的民间组织和面向社区提供公共服务的各类民间组织,同时乡镇政府要转变职能,把能够由民间社会组织做的事情,通过政府委托、公助民办、购买服务等方式,交给社会组织,通过其实现乡镇行政管理与村民自治的有效衔接,多元化的增加农村公共物品的供给,实现农村社会的稳定与和谐。

  (五)充分发挥农民在村治理中的主体作用。面对广大农民日益提高的政治参与意识和参与能力,基层政权组织必须注意疏通制度化参与渠道,并对农民的政治参与热情和参与行为加以引导,使其尽量通过制度化的渠道进行,以避免非制度化政治参与对基层社会稳定的破坏。为此,要加强调动农民群众参与乡村治理的积极性,在直接参与中培养农民的主体意识和合作精神,使他们成为名副其实的乡村治理主体。此外,还要调动农村经济能人、大学生、退伍军人等乡村精英参与乡村治理的积极性。作为村庄精英,他们身上具有一般农民所不具有的特殊的品质和能力,这种品质和能力使他们成为了农村有号召力和影响力的人,甚至成为村民中的核心人物和领袖人物,因此要充分发挥他们在乡村治理中的独特作用。

  参考文献

  [1]欧阳静.县级政府研究的路径分析[J].天津行政学院学报,2015(3).

  [2]袁金辉.冲突与参与:中国乡村治理改革30年[M].郑州大学出版社,2008,191.

  [3]龚维斌.2015社会体制蓝皮书[M].社会科学文献出版社,2015,72.

  [4]吴扬.中国乡村治理的现实定位与发展思考[J].毛泽东邓小平理论研究,2012(6).

  [5]吉青.善治视域下多元合作乡村治理模式[J].山东行政学院学报,2014(1).

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