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政府改革

国家级新区行政管理体制比较研究

作者:  时间:2016-12-23

  一、国家级新区行政管理体制三种类型

  自1992年国务院批复设立上海浦东新区、2006年批复设立天津滨海新区以来,截至目前全国已有18个国家级新区。各新区根据自身实际情况采取了不同的行政管理体制,大致可分为三类(见表1)。

  第一类是政府型,如浦东新区、滨海新区,在经历了“领导小组(开发办公室)—管委会体制”后步入成熟期。随着城市面积不断扩大,人口不断增多,需要承担更多的城市建设、社会管理与服务职能,涉及新区的法律地位问题迫切需要及时解决。为了保障新区持续健康发展,经国务院批准成立一级建制政府,从法律层面赋予新区完整的行政管理权限。

  第二类是管委会型,如两江新区、兰州新区、西咸新区,管委会作为派出机构代表上级政府行使区内开发建设管理权限,负责新区规划实施、经济发展、项目建设、土地管理等经济职能,辖区内的社会事务主要由所在行政区负责。目前,绝大多数新区都采用这种管理体制。

  第三类是政区合一型,如舟山群岛新区、南沙新区、青岛西海岸新区,新区的规划范围均与所在行政区范围重合,新区管委会与所在行政区政府合署办公,实行“一套人马、两块牌子”。

  表1.三种不同类型的国家级新区管理体制

  二、国家级新区行政管理体制比较

  目前全国18个国家级新区,除浦东新区、滨海新区、舟山群岛新区、南沙新区、青岛西海岸新区外,其他13个国家级新区都采取管委会型的管理体制。由于大部分国家级新区均是近两年成立的,行政管理机构多处于筹备阶段。本文以管委会型国家级新区为对象,选择两江新区、兰州新区、贵安新区、天府新区四个成立时间相对较长、行政管理体制相对完善的国家级新区进行比较分析。

  (一)重庆两江新区

  两江新区2010年6月挂牌成立,是内陆第一个国家级新区。新区位于重庆主城区长江以北、嘉陵江以东,包括江北区、北碚区、渝北区3个行政区部分区域,规划总面积1200平方公里,可开发面积550平方公里。

  重庆市政府成立了以市长为组长的两江新区开发建设领导小组,负责研究、协调、决定两江新区开发建设的重大事项;下设办公室,设在两江新区管委会。[1]

  两江新区管委会采取“1+3”的管理模式,即两江新区管委会会同江北、渝北、北碚三个行政区,共同推进新区开发建设。两江新区党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构,受市委、市政府委托,代管两路寸滩保税港区管委会,直接管理两江工业开发区(由两江新区投资集团开发建设);重庆市政府以授权或委托形式向两江新区下放283项市级行政审批等管理事项和权限,并出台《两江新区管理办法》(重庆市人民政府令第 303 号),以政府规章制度的形式明确了两江新区管理权限。两江新区管委会在规划范围内行使相应的行政许可、行政处罚等行政管理权,负责新区经济、规划、统计、产业布局、重大投资项目的建设等工作;两江新区经济社会发展规划、分区规划、专项土地利用总体规划、生态环境保护规划、交通规划和其他重点专项规划由两江新区管委会会同三区政府编制,按规定报批后组织实施,辖区政府根据职责负责区内社会事务工作,接受两江新区对经济建设和开发开放工作的指导、协调。2016年重庆市政府撤销北部新区管委会,其职能职责划归两江新区管理委员会,两江新区直管区面积再次扩大,管理体制进一步优化,提高了行政效率。

  两江新区管委会下设办公室、组织部(人力资源局)、宣传部(新闻中心)、政策法规室、财务局(金融办)、经济运行局、统计局、建设管理局、工业促进局、服务业促进局、教育局、社会保障局和机关党委等13个职能局(室);设立两江新区规划分局、国土房管分局、环保分局、国税局、地税局、市场和质量监督管理局6个直属机构。

  两江新区积极探索“开发公司+地方政府”管理模式,以资本作为纽带,两江新区管委会控股,各行政区参股,成立两江新区开发投资集团公司(以下简称“两江集团”)。在开发新片区时,两江集团代表管委会与所在行政区合资,成立控股公司进行开发建设,其中,两江集团控股占55%,行政区控股占45%,三个行政区负责管理社会事务,如征地、拆迁、安置,两江集团负责建设开发、投融资及招商引资。通过这一管理模式,两江新区与三个行政区在土地增值收益、新增税收分配等方面形成利益共享、风险共担的机制,充分调动了新区各利益主体参与开发建设的积极性和主动性。[2]

  (二)甘肃兰州新区

  兰州新区位于兰州市北部秦王川盆地,距兰州市区38.5公里,地处兰州、西宁、银川三个省会城市共生带的中间位置,规划面积806平方公里,辖永登、皋兰两县五镇一乡,现有人口10万人。

  甘肃省政府成立由省长任组长的兰州新区规划建设协调推进领导小组,负责新区开发建设重要工作和重大事项的指导、统筹协调和督促落实。

  甘肃省批准兰州市设立兰州新区党工委、管委会,作为兰州市委、市政府派出机构,正厅级建制,享有市一级管理权限,负责新区范围内行政管理和提出新区区划调整意见,组织领导新区的开发建设。兰州新区设立直管区,行政托管中川、秦川、西岔3个乡镇的55个行政村和1个社区,全面负责经济发展和社会事务,实行“新区-乡镇”两级管理。未实行托管的上川镇、树屏镇、水阜乡隶属关系和管理体制不变。

  兰州新区管委会内设党政办、纪工委(监察局)、财政局(金融办、国有企业监督管理办公室)、经发局(统计局)、招商局、规划国土局、公安局、社会保障局、行政审批局等20个职能部门;设立土地储备中心、综合服务中心等6个事业单位;分别设立兰州市工商局兰州新区分局、食品药品监督局兰州新区分局、质量技术监督局兰州新区分局等5个垂直管理机构;设立兰州市中级人民法院兰州新区综合审判庭、兰州市检察院兰州新区检查处等司法机关。

  兰州新区经过多次机构调整,行政管理体制逐步完善,经济建设和社会管理职能健全,具备了准一级政府职权,能够有效地统筹新区经济社会发展。

  (三)贵州贵安新区

  贵安新区位于贵阳市和安顺市中心地带,规划范围涉及贵阳市花溪区、清镇市和安顺市的平坝县、西秀区,共2市4县(市、区)18个乡(镇),现有人口65万人,规划控制面积1795平方公里。

  贵州省成立以省委书记为组长,省长、副书记、常务副省长分别任副组长的贵安新区规划建设领导小组,负责决定贵安新区规划建设的重大方针政策,统筹协调解决贵安新区规划建设中的重大问题和其他重要事项。下设领导小组办公室,设在贵安新区管委会,管委会主任兼任办公室主任。

  贵安新区党工委、管委会是省委、省政府派出的正厅级机构、贵安新区规划建设领导小组日常办事机构,承担领导小组办公室职责,行使部分省级管理权限和市级经济社会事务管理权。按照《贵州省人民政府关于设立贵州贵安新区管理委员会的通知》(黔府发〔2012〕37号)规定,贵安新区管委会主要负责编制实施新区各类发展规划,组织新区重大基础设施建设,研究制定新区招商引资和投融资政策,统筹安排财政专项资金,统计新区主要经济指标等职责。

  贵安新区设立直管区,行政托管贵阳市花溪区湖潮乡、党武乡,清镇市红枫湖镇,安顺市平坝县马场镇、高峰镇,面积约470平方公里。新区管委会全面负责直管区内的政治、经济、文化、社会、生态文明等,行使市级经济社会事务管理职权。直管区四个乡镇和所在地园区管理机构(社区服务中心),与原乡镇政府实行“一套人马、两块牌子”,行使县级经济社会事务管理权;非直管区分别由贵阳市和安顺市各级政府负责本区域开发建设和社会事务管理等各项事务,涉及新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重大基础设施项目、重大服务项目等须经贵安新区规划建设委员会备案或审核。

  贵安新区管委会内设党政办公室、经发局(交通运输局、投资促进局、统计局)、财政局(金融办)规划建设管理局、社会事务管理局、城市管理局等12个职能部门。2015年新成立行政审批局,统一行使经济、建设、城管、农林水务等方面的行政审批职能;设立土地储备中心、政务服务中心、发展研究中心等13个直属事业单位;协调省法院、检察院、公安厅、国税地税、国土环保等部门在新区设立13个省直派驻机构;成立电子信息产业园指挥部等6个临时机构(指挥部)。

  按照贵州省人民政府关于创新贵安新区管理体制若干问题的意见(试行)(贵州省人民政府公报, 2014年11期),贵安新区根据开发建设实际,划分了直管区和非直管区,并在管委会内部建立了相对完善的行政管理机构,赋予了比较全面的经济社会管理权限,逐步形成“统一领导、统一规划、统筹协调、共享政策、分区运作”统分结合的行政管理体制。

  (四)四川天府新区

  天府新区位于四川省成都市主城区南偏东方向,由成都片区、眉山片区、资阳片区三大片区组成,规划面积1578平方公里,范围涉及成都高新区南区、双流区、龙泉驿区、新津县(1293平方公里),眉山市彭山区、仁寿县(94平方公里),资阳市的简阳市(191平方公里),共7县(市、区)37个乡镇,人口205万人。

  天府新区采取“统一领导、统一规划、分市实施”的管理体制,即省政府设立天府新区规划建设委员会,省长任主任,负责天府新区总体规划制定并监督实施,协调解决开发建设重大问题,成都、资阳和眉山三市分别成立建设委员会,三市政府按照统一规划各自承担建设任务。管理体制上采用“1+3”的锥形结构,即四川省政府派出设立天府新区管理委员会,中央编办批复设立四川天府新区管理委员会办公室作为其常设机构,暂设在省发改委,内设政策法规处、综合行政处、规划建设处等6个部门,负责新区发展的政策研究、运行监测、督促指导、绩效考核、规划管理、重大产业布局和重大项目推进等工作,协调指导3大片区管理机构在开发建设过程中遇到的困难和问题。

  天府新区成都片区管委会(正厅级)作为成都市政府派出机构,行使市级经济管理权限,全面负责成都片区直管区开发建设、经济发展、政策制定、公共服务和社会管理工作。2014年7月,成都片区设立直管区,托管双流区12个镇及华阳街道部分区域,全面负责经济社会管理事务。直管区内除华阳街道外,其余12个镇同时增挂街道办事处牌子,街道办事处作为管委会的派出机关,人大、政协、人武、婚姻登记等事务仍由双流区管辖。

  成都片区管委会内设纪工委(监察局、审计局)、办公室、组织部(人力资源局)、规划建设和城市管理局、国土资源和房产管理局、投资服务局、科技发展和宣传策划局、经济发展局、财政和金融服务局、社会事业局等10个职能部门,土地储备中心、政务服务中心2个事业单位;成都市设立天府新区成都片区质量监督局、食药监局、工商局等6个直属机构。

  眉山市设立眉山片区管委会,行使市级经济管理权限。资阳市在其代管的简阳(县级市)设立天府新区资阳片区管委会,内设8个分局(办),接受市有关部门的业务指导。2016年5月,经国务院同意,简阳市改由成都市代管,天府新区的开发主体由原来的三大片区减少为两大片区。

  三、比较分析四个新区的启示

  通过四个新区比较分析,可以得到以下几点启示:

  一是均成立以省市主要领导任组长的领导小组,负责新区重大决策、重大事项的指导、协调和督促落实。这有利于协调各开发主体的利益关系,充分调动全省资源支持新区开发建设。

  二是均划分了直管区和非直管区。国家级新区的规划范围往往跨行政区域,涉及利益主体多,开发建设面积广,管委会组建之初,管理权限不明晰、队伍建设薄弱,开发建设很难在全区范围内全面铺开。通过划分直管区和非直管区,一方面有利于发挥管委会主体作用,最大限度调动新区有限的财力、物力、人力集中开发直管区,又避免了大量的沟通协调工作,提高行政效率;另一方面,非直管区享受直管区同等政策待遇,有利于调动相关行政区参与开发建设积极性。

  三是管委会机构设置都比较完善。如甘肃兰州新区管委会除内设20多个职能部门外,还设立6个事业单位、5个垂直管理机构和公检法机构;贵州贵安新区内设13个职能部门,设立了13个直属事业单位和13个省直派驻机构。依托完善的职能机构,新区能够独立履行开发建设职责。

  四是赋予新区较为完整的开发建设管理权限。如重庆市政府以授权或委托形式向两江新区下放283项市级行政审批等管理事项和权限。贵州省政府连续两次向贵安新区下放省级行政审批权限,共计38项,重点赋予贵安新区管委会省级投资项目建设、土地矿产资源开发利用、市场主体培育、城市建设、外商投资及涉外事务等方面的审批、核准、备案和管理权。

  四、完善西咸新区行政管理体制的建议

  目前陕西西咸新区的行政管理体制是新区管委会按照省政府授权或委托,行使新区开发建设管理权,在发展战略、规划土地、宣传招商、财政融资、风险防控和干部人事等方面实施统一管理;西咸新区下设五个新城管委会,新城管委会作为开发建设主体,履行规划、项目、建设、土地管理等审批权限,全面负责新城开发建设;按照“行政区划不变、统计口径不变、利益格局不变”的原则,协调西安、咸阳两市与新区之间关系。[3]

  西咸新区的行政管理体制在成立之初充分调动了各方积极性,有力地推进了新区开发建设,但随着新区发展一些问题也逐步显现,管理权限不到位、机构设置不健全、与省直部门和西安、咸阳两市对接协调不畅、内部两级管理权责有待明晰等,在一定程度上制约着新区健康发展。借鉴两江、兰州、贵安、天府等国家级新区行政管理体制的做法,现就完善西咸新区行政管理体制提出以下建议:

  一是建议成立以省委或省政府主要领导任组长的西咸新区开发建设领导小组,负责决定西咸新区规划建设的重大方针政策,统筹协调解决新区规划建设中的重大问题和其他重要事项。

  二是进一步落实新区开发建设管理权限。认真落实省委、省政府《关于加快西咸新区发展的若干意见》,赋予新区在项目建设、城乡统筹、规划实施等方面省、市级管理权限及部分社会事务管理权限;省直部门要提出支持西咸新区简政放权的清单,明确下放西咸新区省级经济管理权限目录;西安、咸阳两市政府及相关县(市、区)政府要将涉及西咸新区的经济社会事务管理权,逐步委托新区行使。

  三是健全新区机构设置。根据开发建设需要,逐步设立环保、公安、安监等省直派驻机构,以及法院、检察院等司法审判机关。按照大部制、综合性、简政效能的原则,进一步调整新区现有的职能部门,探索整合工商、质监、食药监、知识产权等市场监管职能,成立专门的市场监管综合协调机构,实现市场监管领域的统一管理;成立行政审批局,建立“一颗印章管到底”高效、透明的行政审批服务机制。

  四是完善两级管委会管理体制。梳理西咸新区和各新城两级管委会的权力清单,明确管理主体责任、开发主体任务边界,加大新区管委会在资产管理、债务管理、制度建设、债务风险防控等方面的统筹,做好项目申报、行政审批、土地保障等方面的服务,进一步向各新城下放开发建设权限,逐步形成“统分结合、有统有分、责权对等、高效运转”的内部管理体制。

  五是探索合作开发共赢的管理模式。借鉴两江新区“开发公司+地方政府”管理模式,西咸新区可以考虑与所在行政区以资本为纽带,在水务、燃气、土地开发、轨道交通等领域开展合作,使各利益主体深度参与新区开发建设,实现利益共享、风险共担。

  [作者简介] 朱江涛,陕西西咸新区研究院科研处干部、助理研究员;卢向虎,陕西西咸新区研究院科研处长、研究员、经济学博士。

  参考文献

  [2] 曹云.国家级新区比较研究[M]. 北京:社会科学文献出版社, 2014.

  [3] 江泽林.西咸三年[N].陕西日报,2015-3-18.

  (陕西西咸新区研究院王陈伟、鲁雯雪、张宁对本文成稿亦有贡献。)

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