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中国公共服务综合评估报告(摘要)

作者:陈昌盛 蔡跃洲  时间:2010-11-23   浏览次数:0

要进一步完善政府公共服务,加快推进政府职能转变,需要从整体把握我国政府公共服务现状与问题。为此,本报告在明确界定公共服务效率观和公平观的基础上,建立了一个含八个子系统、165项指标的政府公共服务综合评估体系,对我国八类基本公共服务(2000-2004)进行了全面评估,开发了基本公共服务综合绩效指数、投入产出效率指数、绩效改善指数和地区差异指数四类指数。结果显示,我国当前政府公共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特征。报告并有针对性地提出了加快完善我国基本公共服务的相关政策建议。 陈昌盛 蔡跃洲 编者按 良好的公共服务是实现社会基本平等与和谐稳定的基础。居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾,以及地区间、城乡间的不发展平衡,已经成为我国建设社会主义和谐社会进程中面临的突出问题。如何改善公共服务水平和质量,让均等化的公共服务惠及所有国民,是我国当前经济社会发展中最重大的“民生”和“民本”工程之一。而要进一步完善政府公共服务,加快推进政府职能转变,需要从整体把握我国政府公共服务现状、趋势与问题。以国务院发展研究中心宏观部和中国社会科学院数量与技术经济研究所的部分研究人员组成的一个课题组,历时一年半,最近完成了一份关于我国公共服务的综合评估报告。该报告从省级辖区层次对我国的公共服务的综合绩效、投入产出效率、改善程度和差异状况(四大指数)进行了全面评估。这也是国内学术界全面评估公共服务进行的首次尝试,旨在通过建立一套公共服务绩效评估体系和信息公开制度,便于政府和公众从整体上动态把握我国公共服务的状况,同时也为政府进一步完善公共服务提供决策参考,为公众积极参与公共服务的提供与监督提供必要的信息支持。本报告摘要分两期刊登。敬请留意。 所谓公共服务,通常指建立在一定社会共识基础上,一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何,都应公平、普遍享有的服务。从范围看,公共服务不仅包含通常所说的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品),而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。广义的公共服务还包括制度安排、法律、产权保护、宏观经济社会政策等。而出于道德和正义等方面的考虑,一般认为那些在一定经济社会生活条件下必需的、直接关系最基本的人权的公共服务(基本公共服务),应该确保能得到普遍平等的提供。 公共服务的上述范围和性质决定了它不可能完全由市场自发提供,而是否应该由政府来提供,在不同的国家学说、政府职能观以及不同学派之间都存着的分歧。但出于历史经验、国家本质和社会正义的考虑,将公共服务视为政府的重要责任,应由政府部门提供或主导提供,已经成为一种基本共识。实践中,公共服务不仅是政府部门的责任所在,更是政府部门的核心职能所在。政府部门与公共服务间的上述关系决定,公共服务的绩效状况往往是决定政府综合绩效的核心因素。 随着我国公共财政体制框架的逐步构建和完善,有关政府部门绩效的问题已开始成为理论界和实务界关注的焦点。可是,迄今为止相关的讨论更多停留在说理层面,全面系统的公共服务绩效评价尚无先例。这一方面是因为政府部门具有的天然垄断性,很少能感受到外部竞争的压力,缺乏提高服务质量和整体绩效、提升公众满意度的内在动力;另一方面是因为政府部门特有的公共性,决定了其绩效评估中存在着更多的技术性障碍,突出表现在目标任务的多样性、抽象性,产出难以量化等方面。评估政府的行为往往需要在公平和效率之间寻找平衡,这在客观上也延缓了国内公共服务绩效评价的进程。然而,当前的国内现实和国际环境都对加强政府绩效管理、提升公共服务水平和质量提出了迫切要求,加快建立科学的公共服务绩效评估体系,已经成为提高政府综合管理能力的必然选择。

 一、建立我国公共服务综合评估体系,强化政府公共服务职能,加快推进政府职能转变的重要意义

(一)有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题。在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中,面临的最大挑战在于:地区间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需失衡、投资消费结构不合理等等问题,而这些问题集中起来,又都与我国当前存在的两对突出矛盾密切相关:一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾;二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平的基础,其常常发挥着社会矛盾“缓冲器”的作用。强化政府公共服务职能,加快改善我国公共服务状况,有利于缓解我国当前经济社会中面临的各种突出矛盾,顺利推进和谐社会建设。

(二)有利于健全公共服务供给的体制机制。当前在我国政府履行公共服务职责中,没有形成可持续的财政支持体制,没有建立规范的政府分工和问责机制,没有形成地区间和城乡间资源公平配置制度,严重影响了公共服务提供的数量和质量,制约了公共服务基本功能的有效发挥。加强政府公共服务绩效管理,强化各级政府和政府各部门的责任,促进政府间间接竞争机制的形成,有利于健全我国公共服务供给的各种体制机制,引导各级政府逐步树立以公共服务为中心的政府职能观和绩效观。

(三)有利于公众参与公共服务的管理与监督。随着信息化水平和人民生活水平的不断提高,公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高,而且已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱,更关心这些支出取得了哪些效果,对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满足信息需求的层面,加快政府公共服务绩效评估,并形成定期公开报告制度,不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考,而且可以满足公众的信息需求,提高他们参与政府管理和监督的能力,有利于推动决策的科学化和民主化,有利于提升政府在公众心中的公信力。

(四)有利于提高公共资源整体配置效率。虽然自由主义者长期以来一直在倡导“小政府”或者“管得最少的政府就是好政府”,但是我们必须面对这样一个现实,那就是自二战后世界主要国家的政府规模都呈现一种扩张趋势,而且这种趋势并没有立即停止的迹象。也就是说,政府作为资源配置的重要手段,其职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然2005年我国财政支出占GDP的比重仅为18.5%,但从政府实际能支配的资源和职能范围看,我国属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源不断增加的趋势,改善政府管理,提高政府效率,特别是加强其核心职责——公共服务的绩效管理,有利于提高全社会资源配置的效率和改善国民整体福利。

(五)有利于提高政府管理能力和国际竞争力。在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下,以跨国企业为代表的国际竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不再是传统意义上国际竞争的后台支持,而是直接走上了国际竞争的前沿舞台。政府作为资源配置的最重要的主体之一,其竞争力已经成为决定国家竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能力和效率。加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力,已经成为我国政府应对国际竞争的战略性选择。

二、建立健全我国公共服务绩效评估体系应坚持的基本价值取向

对一项并没有统一评价标准的事物的评估,首先需要明确所用评估体系的基本价值取向,否则人们就不可能知道你的评估传递的是什么信息,而且也不可能在各种评估之间进行比较。公共服务正是这样一类事物,对于应该由谁来提供,怎样提供、提供多少、如何分配等这一系列的问题,都没有统一公认的标准。所以,在展开对公共服务的评价之前,需要明确本报告对公共服务的基本价值取向,即什么是公共服务的效率,什么是公共服务的公平。

(一)公共服务的效率观 在经济学中,对效率的回答比较清晰而且争议较少,通常指成本收益之间的关系,反映的是既定成本下的收益多少的比较,或者既定收益下投入成本多少的比较。这种效率概念应用到公共服务的投入与产出时,则需根据相关概念的本质内涵对其外延进行拓展。就公共服务提供的投入和成本而言,与普通产品的投入并无区别,无外乎投入的“人、财、物”的合计,比较容易测度;但是对公共服务的产出和收益而言,使用传统方法进行衡量则显得相当棘手,因为绝大多数公共服务都具有非竞争性或非排他性特点,使得对各个消费者实际公共服务的受益难以度量,而且很多公共服务产生的结果事实上都无法以货币形式来进行度量。虽然理论上提出了很多试图解决公共服务受益测度的方法,但是尚没有一种能真正用于实践。 在现实中,对既定成本的某项公共服务,我们可以知道它支持了多少具体的服务,并且这些服务将与最终效果直接相关。例如,虽然我们不能测度到一项公共医疗计划对所有接受服务的人群所产生的总收益,但是我们可以知道该计划投入了多少医生、护士和设备(成本),也可以知道一共提供了多少服务(如多少次检测、多少次门诊、多少次手术等),而且这些服务将直接影响接受服务人群的健康状况。显然,这些所有的服务的加总就是该项计划的总产出,这些产出与传统经济学意义上产出最大的区别可能就是它们无法有效地用货币进行度量,甚至并不存在一一对应关系。然而它们都具备同样的本质,即都是某项活动(生产活动或公共服务提供)带来的结果,可以看作是一种广义的产出。于是,在对公共服务效率的测度问题,常常转变为对上述广义投入与产出转化关系的测度。

(二)公共服务的公平观 与效率概念不同,公平的概念在经济学,乃至哲学上从来就没有达成过一致认识。而且对于公平的主体(谁跟谁公平)、客体(哪些方面要公平),原则(如何判断是否公平)同样争论不休。从公共服务自身特征出发,结合我国国情实际,下面我们将明确自己的倾向,以便于大家进一步理解我们的观点和结论。

1.公平的主体。关于公共服务公平的主体选择问题,主要由问题的轻重缓急来决定。历史经验告诉我们,相对于个体之间的不平等,群体之间的不平等问题的严重性更突出。因为,由于自然和社会原因形成的群体之间,往往被内部成员和旁观者视为一个整体,并形成一定程度的认同感。认同感一旦形成,群体之间的差别(不平等)则很可能就变成它们之间的相互冲突的根源。当前,我国最突出的差别是经济发展的地区差别和二元结构下的城乡差别,这都属于群体性不平等问题,所以更值得高度关注。公共服务的性质和特点决定,其应该成为熨平群体和个体之间不平等的重要工具,例如让所有人都享受公平的基本教育是缩小个人未来收入差距的重要手段。而公共服务要发挥这种熨平作用,首先要求其自身应该是基本公平的。本报告虽然也关注个体之间的公共服务公平,但是从问题的紧急程度看,我们优先重点分析群体间的公共服务公平问题,特别是地区间和城乡间公共服务公平问题。

2.公平的客体。在哲学讨论中关于“什么是应该公平(平等)的对象”,是研究公平问题最核心的问题,争论异常激烈。本报告建立在有长期影响的机会平等说、罗尔斯和大卫·米勒等人的资源平等说和阿马蒂亚·森的能力平等说基础上,界定了公共服务的公平客体。我们认为,用“平等”的哲学思想来指导本公共服务公平的客体选择,首先应遵循的是阿马蒂亚森的“基本能力”平等说,其次是罗尔斯和大卫·米勒二者混合的资源平等说,最后是实质机会平等说。同样根据以上优先顺序,认为国防、基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、一般公共服务等九类公共服务,最应该优先被纳入平等分配的范围。即这九类公共服务构成了我们基本公共服务的范围,是本报告中公共服务公平的客体。考虑到我们对平等主体的选择重在群体间的平等,特别是地区和城乡间,所以作为国防这种纯全国性公共物品,暂时不纳入分析。

3.公平的原则。明确了谁与谁公平,对什么进行公平分配,就需要进一步明确如何保证公平分配,即如何分配才是正义的?即在本报告中的如何看待一项公共服务的分配是否正义。在众多关于分配的正义原则中,我们认为应优先采取的是罗尔斯的“最大最小”原则,即在坚持自由平等原则(罗尔斯第一正义原则)基础上,承认公共服务在群体间可以存在差异(差异原则),但是公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善,这种差异必须对最弱势群体最为有利(最大最小原则)。但是光有罗尔斯的最大最小原则,还不足以保证公共服务分配的正义,因为对最弱势群体公共服务提供的改善,并不一定能保证他们在“基本能力”上的平等。比如虽然增加了对弱势群体基础教育的支持,使他们的状况有所改善(例如普及了小学入学),但是这种支持程度不足以使他们获得基本能力上的平等(比如至少要求“普九”)。所以,我们还必须引入均平分配原则,强调基准的公共服务的供给水平应该平均,即所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。值得注意的是,一般意义的均平分配原则强调的是分配结果的完全平等,我们这里指的是“底线完全平等”,而不是公共服务的结果必须完全一样。 综上所述,在本报告中公共服务的“效率”指的是公共服务的投入与产出转化关系,即用多投入、多产出下的“广义生产率”来测度公共服务提供主体间的“相对效率”;而公共服务“公平的主体”主要着眼于地区间和城乡间的群体公平,“公平的客体”主要包括基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、一般公共服务等八类基本公共服务,“公平的原则”主要强调使最弱势群体的状况得到最大的改善,同时必须使所有的群体和个人享受公共服务的“底线完全平等” 。在公共服务的公平与效率的优先顺序上,主张“公平优先,兼顾效率,并努力用最有效率的方式去追求公平”。 (作者单位:国务院发展研究中心宏观部,中国社会科学院数量与技术经济研究所)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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