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社会改革

挪威“选择性延退”的退休制度改革值得我国借鉴

作者:  时间:2019-12-17

  针对我国进入老龄社会呈现出“未富先老”、养老金缺口逐年扩大以及“既要增长又要养老”的结构性矛盾突出等问题,中国(海南)改革发展研究院在今年举行以“老龄化社会的中国”为主题的第14届中挪社会政策论坛的基础上,近期又前往挪威考察调研,发现挪威“选择性延退”的退休制度改革以及结构性政策安排产生了积极作用,形成了“推迟退休-劳动供给增加-生产力提高-税基扩大-养老金支出可持续性提升”的良性循环,这对我国具有较大参考价值。

  挪威改革退休制度的原因与做法

  以防止老龄化侵蚀福利国家的财政可持续性,促进老年人就业、扩大全社会的劳动参与,促进收入分配平等、避免贫富两极分化。这是挪威自2011年推动第三轮养老金改革的主要目标。

  挪威劳动与社会福利管理局高级顾问毕恩斯塔德在论坛上介绍,短期看,挪威并不存在养老金支出缺口,但长期看,预期寿命延长和人口老龄化趋势叠加成为挪威养老金支出可持续面临的主要挑战。

  挪威人均预期寿命已提高至84岁,同时人口生育率已降到1.7,长寿和少子化因素叠加导致赡养比(非劳动年龄人口对劳动年龄人口数之比)上升,给养老金支出的可持续性带来长期压力。“如果不改革,挪威将由2010年每4.8个年轻人养1个老人,变成2060年每2.5个年轻人养一个老人,甚至更少。”毕恩斯塔德说。

  “选择性”是挪威养老金改革的突出特点。改革前,挪威法定退休年龄为67岁,工作满40年可以领取养老金。改革后,雇员从62岁起即可自愿申请退休,但预期养老金现值总量不变,自愿退休越早,领取的年养老金越少。但同时,新政允许雇员在领取养老金的同时继续全职工作,方式十分灵活且权益有保障。

  制度还实行“新人新办法、老人老办法”,对特殊人群如法定退休年龄前已丧失劳动能力、在军队服役的年轻人、在家照护6岁以下幼童的父母等采取特殊安排,以确保所有的公民都能够公平的获得福利。

  数据显示,2012年,挪威近45%符合条件的劳动者在67岁前领取了养老金,约有2/3未满67岁的人选择在领取养老金的同时继续工作,这一比例远高于改革前的预期。

  社会共识和制度安排

  保障“选择性延退”顺利实施

  课题组在挪威考察发现,调整退休年龄和养老金政策涉及很多人利益,尤其是年轻人受到的影响较大,年轻人需要工作更长时间以增加养老金储蓄或投资来确保未来的养老金储备,但是社会普遍比较赞成。

  挪威卑尔根大学社会学教授库勒谈到,退休制度改革和养老金改革是全球性难题,法国、俄罗斯的工人都曾因退休年龄延长进行过大规模抗议或罢工,有的国家甚至因此出现社会骚乱,挪威也曾对养老金改革有争论,新一轮改革之所以能够顺利推进,是因为改革方案经过集体协商达成社会共识,在促进政策共识与政策实施中充分发挥政府、雇主协会、工会三方协商机制的作用,且改革建立在社会信任的基础上。

  课题组考察发现,支撑挪威社会信任的是高度透明的政府体系、客观可靠的数据和统计体系、专业中立的执行机构,以及有公信力的养老金体系。

  挪威统计局基于客观、透明、可靠的数据建立模型,对养老金运行情况进行客观描述,提出养老金体系运行面临的问题,做出分析报告提交财政部。挪威财政部每四年向议会提交白皮书,议员们对养老金面临的问题进行充分讨论。白皮书同时向社会公开,公众广泛参与讨论。

  改革得以顺利推进还得益于一系列政策与制度的保障。比如实施老年人积极就业政策,专门设立老年政策中心,积极推动以鼓励老年人就业为目的的各类活动,促进政府、企业、工会、社会组织之间形成合力;财税政策方面,采取减免税、递延征税等税收优惠政策,鼓励老年人延迟退休和工作更长时间、做出更多贡献;为促进老年人就业提供立法保障,挪威《就业环境法》明确规定雇主要为老年人提供平等的就业环境和待遇,禁止雇主仅以达到法定退休年龄为由解雇70岁以下的雇员,目前,挪威正在讨论把这一年龄限制提高到75岁。

  挪威城市区域研究所高级研究员特斯理说,挪威新一轮养老金改革有效缓解了财政支出压力,提升了财政长期可持续性,主要是因为就业率更高、工作时间更长带来的税基扩大。

  大力借鉴“选择性延退”政策

  不搞“一刀切”改革

  中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说,在养老金和退休制度不变的情况下,我国养老金缺口将逐年扩大,假设GDP年增长率为6%,到2033年养老金缺口将达到68.2万亿元,占当年GDP的38.7%,届时将面临养老金支出危机。

  “我国迫切需要加快选择合适的延退制度以提升养老金可持续性。”迟福林说,挪威“选择性延退”政策把“选择性”和“普惠性”有机结合,兼顾公平和效率,对我国退休制度和养老金改革有一定启示。他建议借鉴挪威“选择性”的灵活做法,不搞“一刀切”改革,并且以结构性政策安排使延迟退休效应最大化。

  首先,突出“选择性”,把延迟退休的选择权交给个人。我国不同地区、城乡、不同群体间的收入差距和发展不平衡的矛盾突出,在这样的条件下,不宜采取“一刀切”方式延迟法定退休年龄,建议尽快改革强制退休制度,将退休年龄、领取养老金年龄、领取养老金比例、继续就业等方面的选择权交给个人,最大程度减少改革阻力,形成改革动力。

  其次,建立“早退少得、晚退多得”的正向激励机制,同时采取渐进式改革。借鉴挪威经验,在把“延退”选择权交给个人的同时,增加“早退”成本,形成“晚退”的有效激励。根据财政支出缺口设定过渡期,对不同年龄段出生的人设定不同的养老金领取政策,并且对特殊行业、特殊群体实行特殊的退休政策。

  再次,通过广泛讨论形成改革共识。要在雇主(单位)、雇员、工会、协会等利益相关方参与的基础上制定形成改革方案,充分发挥智库、专家学者在改革方案制定、讨论和实施评估中的重要作用,通过各种方式促使社会讨论、促进公众认可。

  最后,形成支持延退的财政政策与制度安排,使延迟退休效应最大化。例如,实施老年人积极就业政策;完善鼓励老年人积极就业的法律法规、建立与居家养老为主的养老服务体系等。

  (作者单位:新华社海南分社)

来源:经济参考报 [关闭] [收藏] [打印]

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