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社会改革

中改院:打造公平与可持续的养老保障体系

——挪威社会保障改革经验与启示

作者:中改院课题组  时间:2016-07-08

  2016年6月18-24日,中国(海南)改革发展研究院课题组赴挪威奥斯陆,就中改院与挪威城市区域研究所开展的联合研究课题“建设共享社会——2020中国社会保障制度改革重大问题研究”开展调研。围绕挪威社会保障理念、制度、结构性改革以及养老金改革的经验及借鉴等议题,课题组先后访问挪威城市区域研究所、挪威统计局、挪威市镇联合会、挪威全国总工会、挪威社会研究所,并与相关研究人员进行了座谈和交流。

  一、挪威养老保障改革:在公平的基础上增强可持续

  挪威社会研究所高级研究员彼得森(Axel West Pedersen)介绍了挪威养老保险改革的基本历程 。挪威养老保险经历四次大的改革,分别是1937年建立养老金制度;1959年建立统一的普惠制养老金制度;1969年建立“普惠制养老金+收入相关养老金”制度安排;2011年,考虑到可持续性问题,挪威再度对养老保险进行改革。

  1. 养老金改革目的。挪威统计局统计研究室主任卡坡伦(Adne Cappelen)指出,挪威养老保险采取现收现付制,以税收为基础。改革目的在于应对中长期养老金支付压力上升的挑战。挪威人均预期寿命已提高至84岁,老年人口规模巨大,同时挪威人口生育率已降到1.7。彼得森指出,从财政支出看,2000年挪威养老保险支出占GDP比重为4.5%,在OECD国家中处于低水平;如果不改革,到2050年,这一比重将达到 14.8%,超过OECD平均水平。值得关注的是,挪威养老保险支出占比将提高10.3个百分点,在OECD国家中增长幅度最大。尽管目前挪威没有支付压力(挪威公共净资产占GDP比重超过250%),但未雨绸缪,挪威政府在2011年启动了旨在提高养老保险可持续性的第四次改革。

  2. 第四次挪威养老金改革的要点。挪威统计局高级研究员斯托伦(Nils Martin Stolen) 介绍了2011年挪威养老金改革要点:

  (1)养老金总体框架不变。和改革前体系一样,挪威养老金仍然由两个部分组成:一个是最低养老保障金,一个是与收入挂钩的养老金。最低养老保障制度安排和水平与老体系相同。

  (2)应对老龄化的参数调整。改革后,大部分养老金支付风险将从纳税人转移到领取养老金的每一个人。新的体系把潜在的养老金积累财富计入预计平均余年。若未来人均寿命增加,则每年领取的养老金将相应减少。因此,尽管预期退休人员数量增长,但总退休金现值与目前预期寿命和退休年龄情况下的现值相同。

  (3)实施弹性退休制度。私营部门法定退休年龄和提前退休安排逐步被新的制度替代。退休年龄为67岁,但劳动者可以在62~75岁之间选择退休。这个制度安排更具灵活性,并且提高了提前退休的成本,有利于激励延迟退休。建立预期寿命调整机制,以保持养老金总额不变。测算表明,预期寿命每提高一岁,劳动力市场需要额外增加8个月供给,才能保持养老金水平不变。

  (4)强化就业和养老待遇关联。改革后,年均权益积累相当于劳动收入的18.1%。退休前,与收入挂钩的权益根据劳动者个人工资增长进行指数化调整;退休后,根据平均收入和CPI进行指数化调整。新的体系保障67岁以上的退休人员养老金替代率不会低于66%,这适用于1958年以后出生的人。在新的精算体系中纳入提前退休计划的协议是企业主与工会组织在2008年通过谈判达成的协议,但公共部门就业人员没有参加该协议。因此,延退政策的预期效果,私营部门要好于公共部门。残疾人在67岁时开始领取养老金。

  彼得森认为,2011年挪威养老保险改革是一场结构性改革 。一是与劳动收入挂钩的养老金与最低养老金相结合,使劳动收入与养老待遇之间的联系更紧密;二是实施弹性退休制,但对自愿早退者没有任何补助,这有利于精算平衡;三是根据人均预期寿命变化调整养老金水平。预期寿命延长带来的成本由退休人员承担,即活得越长,年均养老金越少。总的看,挪威养老改革是在制度框架总体不变的情况下,通过具体参数调整以提高养老金可持续性。

  3. 2011年挪威养老金改革的效果。挪威2011年推进养老金改革后,预计可以取得以下几个效应:

  (1)缓解财政压力。斯托伦指出,如果不改革,2025年后挪威养老金支出的增速要快于税收增速,2035年挪威会出现养老金财政缺口,到2060年财政缺口将达到GDP的8.7%。而养老金改革使养老金缺口扩大的速度更慢、幅度更小。改革后,直到2050年才出现养老金缺口;到2060年养老金缺口为GDP的2.8%。彼得森从支出角度指出,到2050年,挪威养老金改革减支综合效果预期为25.5%,其中生命年调整效应为18%,养老金权益调整效应为7.5%。

  (2)促进劳动力市场发展。一方面,降低劳动者负担。2060年,劳动者的费率从旧体系中的23.2%下降到17.6%;到2070年保持在18%。另一方面,劳动收入与养老金待遇的关联得到强化,加上弹性退休制度安排,劳动力参与度得到提高,劳动力供给增加。这有利于挪威经济增长。

  (3)进一步增进社会公平。挪威养老保险改革后,预计基尼系数有微小提高,但性别平等有所改善。到2050年,如果不改革,挪威基尼系数为0.111;如果改革则为0.146,仍相当平等。在性别平等方面,如果不改革,性别差别系数为0.90;如果改革则缩小为0.86。

  4. 远期挪威养老保障仍面临可持续性挑战。斯托伦认为,2011年挪威养老金改革并没有从根本上解决养老金体系可持续问题,只是把矛盾和问题引爆点往后推迟了。彼得森认为,改革后挪威养老金体系面临的挑战主要是三方面:一是在公共部门落实改革的基本原则仍面临较大困难;二是与职业养老金制度的衔接面临挑战;三是公共部门和私营部门的养老保险衔接还需要有新的安排和解决方案。

  二、高福利与高效率的相互促进

  促进经济增长是挪威养老保险改革的一个重要出发点。挪威专家在讨论时反复强调,要重视经济效率,重视劳动力市场,实现经济增长与养老金改革的相互促进。

  1. 通过养老保险改革提高经济效率。挪威总工会首席经济学家里葛尔德(Stein Reegard)认为,北欧模式的重要特点是高收入、高税收、高福利,但同时也高效率。人们往往注意前“三高”而忽视后“一高”。挪威有活力的劳动力市场带来了高就业、低通胀的增长格局。2010年挪威人均GDP 是1910年时的10倍;在人均GDP 不断增长的同时,挪威劳动者平均每年工作时间由3000小时减少到1950小时,反映了挪威劳动生产率的不断提高。

  2. 通过养老保障改革促进经济增长。挪威研究人员坦承,在2011年养老保险改革中,经济因素是核心因素之一。他们强调:第一,出于再分配目的,挪威公民享受基本福利,并根据经济发展情况作相应调节。第二,这次养老金改革的主要目的之一就是希望人们能推迟退休,增加劳动力供给,从而促进经济增长。第三,挪威引入最低养老保险制度非常重要。最低养老金制度对宏观经济影响很小,但会带来重要而积极的社会效应。中国有必要建立最低养老保险制度,但一开始水平不要过高,根据实际情况循序渐进为佳。

  3. 社会支出更多体现为服务形式,实现福利、就业、增长的兼容。挪威社会研究所高级研究员哈特兰(Aksel Hatland)认为,挪威社会支出相当一部分以服务的形式支付。2013年,挪威社会支出占GDP比重为24.8%,其中现金支付占比为14.3%,服务支付占比为10.5%。在挪威社会支出中,现金支付比重为57.66%,而意大利社会支出中75%是现金福利。哈特兰认为,以服务形式提供社会福利,不仅可以把钱在社会公众身上,提高支出效率,避免享受福利人员将其用于不必要的支出,而且可以创造更多的就业机会。

  三、把养老保险改革建立在社会信任与共识基础上

  养老保险改革是一个经济体改革的难点,不少国家的工人为此而罢工,有的国家甚至由此而出现社会骚乱。挪威专家认为,挪威能顺利推进养老保险改革,一个重要因素是强调社会信任、协商、互助与共识。

  1. 挪威养老保险改革经过了充分的社会讨论。斯托伦指出,挪威养老金改革方案制定并非闭门造车。基于挪威统计局的数据及研究报告,挪威财政部每四年要向议会提交白皮书,对养老金运行情况进行客观描述,提出养老金体系运行面临的问题。白皮书同时也向社会公开,这既有助于议员们对养老金面临的问题进行讨论,也有助于公众参与,为形成改革共识奠定基础。

  在养老保险改革中,挪威决策者的政治判断很重要。卡坡伦认为,虽然挪威养老保险当前不存在支付危机,但挪威政治家认为,在财政比较好的情况下推进养老金改革,远比已经陷入养老金支付困境时再改余地大得多。彼得森认为,2011年挪威养老保险改革是一个“政治奇迹”(A political miracle)。削减福利往往会招致社会反对,挪威却通过社会协商克服了养老保险改革所面临的政治压力。里葛尔德指出, 2011年挪威改革之所以能够推进,重要原因之一在于时任挪威首相本身就是一个社会保障领域的专家,重视经济增长与养老保险之间的关系,有未雨绸缪的视野和行动力。

  2. 挪威养老保险改革建立在社会信任的基础上。挪威社会信任基础非常好。挪威市镇联合会首席顾问林德维特(Lindtevedt)特别强调挪威养老金改革中的社会信任因素。他认为,挪威制度体系是建立在充分信任的基础上,这是整个体系高效运行的重要基础。一是信任文化。与美国的竞争社会不同,挪威是一个协商社会,社会信任度很高;二是有合理的结构。包括不同层级政府间的关系,政府与民众的关系以及挪威不同政治派别的关系;三是政府间有确的责任分工和资源分配。各级政府知道自己要为公众提供什么,社会公众也知道谁应该为这事负责。此外,全国各地基层政府手中有足够的转移支付资源为公众提供各种公共服务。林德维特强调,“合作”是理解挪威体系的一个关键所在。在社会信任的基础上,挪威一直就有“合作”的历史传统,人们相互合作、相互帮忙,有着诸多的社会合作机制。

  养老保险直接涉及到劳资关系。里葛尔德认为,北欧模式中劳资之间相互妥协,信任社会中社会资本更多,社会生产力更高。一是社会信任有利于社会共识的形成;二是权力分配更加合理。当社会收入分配更趋平等时,人们的劳动生产率分布也更加均衡。即使是低收入的工作,在挪威也能获得两倍于美国同等工种的收入。有组织的劳动力市场,使工资结构得以稳定。相比之下,英美则不同,金融资本拥有更大的权力,从而在收入分配中获得更大的比例。

  3. 挪威工会在养老改革中发挥了重要作用。挪威劳动力市场高度组织化,这对养老保险改革带来了积极影响。里葛尔德认为,第一,挪威工会密度较大。北欧接近70%,其中挪威在55%左右,其他国家不到30%,美国只有10%左右。第二,挪威劳资双方有妥协的传统,强调劳动力市场的“和平”,劳方不轻易罢工;强调权力平衡,劳资都有平等协商和对话的权利。经济学家给出相关数据,双方据此进行沟通、协商。相比之下,法国工人频繁罢工,给企业生产带来麻烦。第三,挪威工会并非一味强调劳方利益,也不会要求过度提高工资和福利,它更强调全社会的公平和可持续发展。比如,工会意识到挪威社保要实现可持续发展就要改革,虽然劳工福利减少,但对社会总体有利、对长远有利,所以工会就承担了凝聚改革共识的责任。他们主动沟通并说服成员接受改革方案、约束养老金增长。这非常不容易,但挪威工会做到了。

  总的看,挪威2011年实施的养老金改革,是一项着眼长远、未雨绸缪的改革。在改革中,把社会平等、福利普惠、社会信任和经济增长、经济效率、劳动力市场等有机结合起来,形成改革的广泛共识。这些做法值得中国在养老保障体制改革中借鉴。

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