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社会改革

户籍改革账怎么算:不再区分农民还是市民

作者:王太元  时间:2015-12-15

 

  户籍改革账该怎么算

  前30年的户籍改革,一方面做不断消减计划经济特殊附着利益的减法,一方面做不断提升非户籍常住人口基本公共服务水平的加法,两条战线协调互动、稳步推进至今,彻底剥离利益纠葛,让户籍制度回归本位——管理住户人口基本信息的时机,日益成熟

  说到2014年开始的新一轮户籍改革,几乎都会提到“人往哪去,钱从哪来,地怎么管”这三个问题。

  国务院文件出台前各方讨论,文件出台后各地实践,不同层次、不同部门、不同区域的不同人,各有各的盘算,各有各的合计。

  两三年来,笔者参与其中,提出“不能把户籍改革算成经济账”等观点。随着社会实践的深入,学术探讨包括实务筹谋都似乎应当有所扩展,应当做更全面、深入的探讨,例如从中国户籍史的角度来看看,户籍改革这本账,究竟应该怎么算。

  乘法:户籍捆绑诸多附着权益

  世人对户籍制度的最大误解,并不针对户口登记、统计、档案管理等纯粹户籍业务,而主要针对户口迁移审批。因此,境内外各界要求户籍制度改革的呼声,主要来自于户口迁移领域,而非住户人口基本信息资料形成的过程。

  30年的教学科研中,笔者把中国户口迁移行政审批制度概括为:四层理论依据,四级调控格局,四类迁移形式,四类调控方式。

  ——四层理论依据。一是物质与人口两个生产必须相适应的理论,该理论在越来越多方面、越来越广领域,得到越来越多的证实;二是中国人口空间分布均衡理论,从胡焕庸先生1936年发现“漠河—腾冲”分界线以来,中国人口东南多、西北少的局面亟待改变就占据主导地位;三是“集中人财物力办大事”的社会主义政治优势理论,它要求政府全面统筹人财物力资源,当然也就统筹住户人口的流动迁徙;四是国家、集体、个人利益相协调的理论,实践中被解读为“先国家、后集体、最后个人”的迁徙需求满足顺序,与首先满足公民婚姻家庭迁徙的国际顺序大相径庭。

  ——四级调控格局。原有的户口迁移审批制度,核心是拟迁入地的城镇规模与人口容纳能力,京津沪等特大城市人口规模大、密度高,因而对拟迁入者实施“严格控制”;各省、自治区政府所在的大城市和其他一些市区户籍人口一二十万、二三十万的中小城市,对拟迁入人口实施“适当控制”;人口规模不大的小城镇和广大乡村,对拟迁入人口实施“不予控制”政策;对从特大城市迁往大中城市、大中城市迁往中小城市、中小城市迁往普通乡镇,政策不仅不予控制,而且采取多方面政策“鼓励流动”。

  ——四类迁移形式。一是计划保障迁移,指国家中长期规划、年度国民经济计划等所需要的迁移,主要是大型工程移民安置、人力调度迁移,军人服役、退伍迁移,大中院校学生入学、毕业迁移等;二是工作调动迁移;三是亲属投靠迁移,主要指城镇干部职工夫妻相互投靠、未成年子女投靠父母、老年父母投靠子女等三类,生活不能自理的近亲属一般也可以纳入亲属投靠范畴。在政策条文和指标控制下的逐人申请、审批的复杂过程,是公众批评意见的主要发源地;四是安置处置迁移,主要是因受到各类行政处罚、刑事处罚而需要安置、处置者的户口迁移,例如罪犯依法服刑和刑满释放,干部、职工、学生辞职、退学、开除等,依据相关法律法规规定,基本是回原户口地、到直系亲属现户口地、到愿意接纳者户口地等三类情况。

  ——四种调控方式。一是国家计划调控,国家中长期规划和季度计划都下达各级各类城市的人口、户口规模控制指标,并全面细分融入各领域管理过程,严格督促达成目标;二是单位指标调控,政府向各行业、各单位下达附属有相应户籍指标的劳动人事指标,各单位、各层级必须严格遵循、不得突破;三是关键证件调控,入学通知书、毕业证、退伍证、释放证明等,要么证明有国家指标,要么证明符合国家政策,这些都没有就只能申领逐个严格审批的《准予迁入证明》;四是全程责任调控,从理论上说,任何一个需要审批的迁移,都不应当是一个层级、一个人就能完成的,特大城市甚至实行相当繁复的四级申报审批制度,所有各环节的经手人,都应当被及时记载,都必须负相应责任。

  这样的户口迁移行政审批制度,不是某一时期某几个人拍脑袋想出来的,是特定历史时期特定社会管理的特殊产物。

  从1953年到1958年,在农民不断涌入城镇又被城镇不断劝阻回乡的多年纠结中,户口迁移行政审批制度终于形成。

  一方面,在当时的特定社会环境中,户口迁移审批制度是稳定秩序、保障生活、促进生产和提升国力都不可或缺的重要制度;另一方面,经过一段时期的特殊管控之后,公众生活、单位生产、社会服务、政府行政和国家司法都步入正轨,应当在短缺经济有所缓解的情况下逐步调整管控范围、力度。可惜的是,这一制度不仅没有随时间推移而逐步缓和,反倒因为相应捆绑就业、住房、教育、医疗、养老等公共服务享受而日益严格,户口本价值虚高、一本难求,形成了“获得户籍就获得本市的一切,没有本市户籍也就没有本市的一切”的畸形格局。

  这是原有户籍管理的“乘法”,用“户口本”这个“乘号”,把城市各种资源分配、权益享有叠加在一起,不断增大人口吸附力而使城市不得不深沟高墙、只进不出,虽经30多年的不断改革也难根本消减人口涌入压力。

  减法:户籍改革逐步减负

  中国的户籍改革与国家的改革开放同时展开、同步前行,从1979年开始,几乎每三四年就有一项户籍制度(其实主要是户口迁移制度)改革,但为什么有人却总觉得户籍领域一直没有改革呢?

  以前的改革是现在与今后改革的基础,因此,说某个改革破冰、某次改革起航、某地改革突破什么的,都既不客观也不科学。

  从1979年到2009年的30年里,中国户籍改革总体上使用的是减法,在不造成社会动荡和管理混乱的前提下,从多方面、多层次进行了长期持续的稳步改革:

  ——从赋予企业自主权、健全现代产业制度入手,消减政府直接调控迁移配置人力的任务。1979年到1984的五年间,国家先后出台了民航、铁路、交通等十几个部委所属企业有权跨地区调动中层以上技术人才、管理骨干的户籍制度改革,为全面展开的四化建设注入滚滚活力。这一思路,1985年以后移植到以深圳为代表的特区建设上,在全面打破人才的单位所有制、部门所有制、地区所有制的同时,推动了特区乃至整个国家各方面、多梯次的开放与改革。1985年,国家实施新的城镇暂住人口管理制度,废除暂住上限,使未迁入户口者可以在本市无限期暂住而成为事实上的常住人口,20年之后,连北上广等特大城市都有了总人口三分之一甚至更高比例的非户籍常住人口,成为本轮户籍改革“三个一千万”中受益面最大的人口群体。1986年,国家实施全面的劳动就业制度改革,把钟点工、季节工、轮换工等多种合同用工方式纳入正式就业范畴。2003年,国家正式全面废除了“外来务工许可证”以及相关的就业歧视,外来人口“进得来、留得下”乃至转换为户籍市民逐渐成为可能;

  ——从民事权益回归入手,稳步消减投亲迁移方面的巨大压力。1980年,国家出台了关于积极解决夫妻两地长期分居问题的户籍改革政策,通过行业内调剂、地区间交换等多种方式,在10年时间里消化了前30年累积的数百万对夫妻因为户籍分属两地而长期事实分居的巨大社会难题。1992年从一些地方开始,随后推展到全国大多数地区的“蓝印户口”改革,在无法赋予进城农民本市户籍的既有制度框架内,用本地政府认可并保障实现类似于本地非农户籍的社会待遇的方式,一定程度解决了部分非户籍常住人口的诸多生产、生活与管理难题。1998年7月,国务院再次发力,出台四项改革措施,允许新生婴儿随父或者随母登记户籍(以前只让随母登记),加快夫妻投靠进程,减少父母子女间投靠排队时间等四项改革举措,明确地把婚姻家庭迁移需求放在首位,在少数几个特大城市之外广大城镇实现了婚姻家庭迁移的基本自主化。

  ——从解决“三农”问题入手,全面消减绵延数千年的户籍、职业阻隔。1984年10月,因长江三角洲地区乡镇企业的异军突起,国家出台了支持农民自理口粮进集镇落户的政策,短短两个多月时间里,进入集镇安家落户的农民就达400万人。从1997年的数百个城镇到2001年全面推开,国家出台了全面改革小城镇户籍制度的改革措施,使全国2万多个县城关镇及以下建制镇基本实现了户籍迁移的自主自由。2007年开始的“城乡一体化综合改革”,让成都、重庆等十来个经过国家正式批准建设的综合实验改革区全面开始了以城带乡、以工补农、互通互补、共同发展的探索。

  九折臂终成良医,如此反复多次之后,可以发现中国户籍改革前30年的一些问题:总是因应时事,缺乏战略规划,更缺乏理性推导;总是局部举措,缺乏全盘筹划,更缺乏全局协调;总是部门行为,受益范围狭小,社会美誉度不高;总是内部政策,公开与固化不够,不能形成法律法规体系。

  加法:新一轮户改逐步增加权益

  在国务院文件中,四层次、五段落的“改革户口迁移政策”部分,无疑是本次改革的重点,也是公众关注和学界讨论的重点。更具体一些说,从媒体所反映的公众关注与学界参与,并不是均衡分布于整个段落的全部,而是重点集中在本文前面所引用的“人往哪去,钱从哪来,地怎么管”三个问题上。笔者理解,要全面执行好国务院文件、科学推动本轮户籍改革,应当做好如下各方面的加法。

  ——难慢易快、分层次放开城市迁入限制的加法。一方面,有管理方色彩、背景的人探讨“人往哪去”时,往往只注意北上广等特大城市的“严格控制”,一些人甚至把“从严控制”从主城区扩展到整个行政辖区,根本不再提本地区其他区域中小城镇的稳步放开,如此误解中央深化改革的战略意图,会让改革战略的整体效益难以展现;另一方面,不同规模城市的人口涌入、迁入压力不同,这是历史形成的既定现实,主要来自民间因而有意无意漠视甚至忽视这一严峻现实的改革思路,必然是欲速则不达,最终结果会适得其反。

  ——由消化存量到扩展增量梯次推进城市化的加法。去年以来,各地积极贯彻国务院改革部署,各自根据本地实际出主意、想办法,一时间风生水起,相当热闹。但在不少地方,政府对已经进城尚未落户的存量人口的户籍化、基本公共服务均等化(也就是“完成市民化一个亿”)不积极,倒是特别积极地想把目前仍在农村从事农业的农民尽快弄进城来(也就是“中西部地区新增城镇化人口一个亿”)。走过地方越多,听到消息越多,笔者越担心,这些官员还没有看到或者根本忽视在他们城市中的那些人的诸多合法生存难题,眼光却一直没有离开城边农民的土地。本轮改革,首先必须解决前30年改革所累积的民生难题与社会问题,为全面建成小康社会创造一个民心顺、人心齐的社会环境;其次,才是通过科学加速城市化推动中国新一轮腾飞,如果置外出务工经商办服务业的两三亿人的诸多关切于不顾,置上亿人口在城市奉献却未必能在城市体面生存、公平发展的社会问题于不顾,任何所谓的改革,其实都是添乱,甚至是在破坏深改大局。

  ——由低到高随时间推移不断提升公共服务均等化的加法。有权威的经济学研究机构提出,要完成从一个农民到一个市民的城市化转变需要8万元的社会投入,更有人提出,要完成克强总理提出的“1亿非户籍人口市民化”的任务,需要18万亿元的巨额投入。

  这些结论不知是如何得出。什么样的农民、在什么地方、用多长时间、完成市民化,换算成货币值具体是多少?是否考虑七八年里滚动投入的不断产出?其次,得出这样的结论是要用来做什么?告诉管理方难度很大要谨慎从事,还是告诉公众来之不易大家要珍惜?第三,一个农民完成市民化的过程,最主要的是农民自身辛勤劳动创造财富的过程,这更为主要的部分,专家们是否计算进去?如何计算的?公共服务改革的基本方略是低起点、广覆盖、稳步提升,弄出个天文数字的社会投入“黑洞”来,没有益处。

  ——调整城市定位、完善城市功能以提升民生水平的加法。“三个一亿人”中,“改善一亿城市户籍人口的生存状态”似乎很少被人谈及,或许是这任务没有写入国务院户籍改革文件中的缘故。

  除法:使户籍回归本位

  前30年的户籍改革,一方面做不断消减计划经济特殊附着利益的减法,一方面做不断提升非户籍常住人口基本公共服务水平的加法,两条战线协调互动、稳步推进至今,彻底剥离利益纠葛,让户籍回归本位——管理住户人口基本信息的时机,日益成熟。

  正因如此,国务院文件中明确规定,户籍改革的发展目标是,“到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度”。

  要实现建立新型户籍制度这一战略目标,未来三五年甚至更长时期,中国户籍改革应当做好除法,尤其是从如下三个方面做好除法。

  ——积极推进改革,尽快破除城乡户口分理的格局。一方面,根据2001年以来广东等十多个省市先行先试的经验,国务院的户籍改革文件提出,“取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口,体现户籍制度的人口登记管理功能。”不再区分城镇居民、乡村居民;农业户口、非农业户口,而是建立城乡统一的户口登记制度,既是改革开放的成果也是深化改革开放的需要:人们的职业转换、居住地迁移日益频繁,计划经济时期形成的城乡区隔管理、农业非农业分类管理的社会需求与社会基础都不复存在,原有的分离隔绝管理事实上早已名存实亡。

  ——抓住有利时机,稳步破除户籍与非户籍的壁垒。国务院文件提出,建立居住证制度,是要“以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”,但是,一些户籍业务人员没看清建立居住证制度推动基本公共服务均等化这一历史任务,还在因各种具体问题而继续保持居住证与户籍区别。

  重新确立“居住半年以上”这一居住证申领门坎,就是一例。这一前置性条件,将使居住证面临十分尴尬的境地:一方面,必须为居住半年以内的人口另建一套登记管理制度,从而形成了“户籍—居住证—暂住登记”三驾马车并行局面,除了沿用“暂住”这早被污名化概念的问题之外,极大地增加管理难度、管理成本的同时,极大地降低了管理效能;另一方面,不能申领居住证自然与本市公共服务基本不相关,因而肯定不会有多少人主动申请登记,数量众多的这部分人得不到登记,住户人口登记管理的全覆盖就无法实现,依赖相关信息实施的各项公共服务与社会管理也就无法全面严密,动态化社会的信息化管理也就残缺不全而大失水准。

  ——伴随改革进程,继续剥除附着在户籍上的利益纠葛。国务院文件提出,在建立新型户籍制度统一城乡户口管理体制的同时,与户籍相关的各个部门,必须“建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。也就是说,新型户籍制度建立,户籍登记、管理不再区分城里人还是乡下人、农民还是市民,需要继续区别管理的领域,就必须建立自身的相应制度。相关的利益纠葛,自然也就不需要附加给户籍。为此,国务院文件还在“健全人口信息管理制度”部分里提出,“分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统”,原先附加在户籍上的这些领域所需要的提供数据、出具证明等任务,也自然就无需户籍部门从事。

  ——推进信息共享,不断排除社会治理的部门阻隔。针对“动态化”的社会特征,国家提出了“信息化”的管理方略。在户籍改革文件中,这一方略体现为四个层次:一是“建立健全实际居住人口登记制度,加强和完善人口统计调查,全面、准确掌握人口规模、人员结构、地区分布等情况”,切实打破流出流入各自登记、重漏差错各地并存的现有困境;二是“建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库”,把多部门共用信息,集中到国家人口基础信息库实施统一管理,方便共享;三是“分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、卫生计生、税务、婚姻、民族等信息系统”,部门、行业自身社会服务、行政管理所需信息,由本部门自己建立健全信息管理系统,因而无需推诿、堆积到户政部门;四是“逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享,为制定人口发展战略和政策提供信息支持,为人口服务和管理提供支撑”。

  作者为中国人民公安大学治安系教授

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